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Rinnovo e proroga dei contratti delle Pubbliche Amministrazioni

Rinnovo e proroga dei contratti delle Pubbliche Amministrazioni: la sentenza del Consiglio di Stato n. 9302 del 31.12.2003.

dr. Nadia Beccati
(Funzionario P.A. – responsabile settore Gare)

Molto si è detto, scritto, sentenziato sul rinnovo dei contratti della Pubblica Amministrazione.

Ma proviamo a fare un po’ di chiarezza, partendo dalla lettera della legge.

L’art. 44 della L. 724/94, che sostituisce l’art. 6 della L. 537/93, stabilisce che “E’ vietato il rinnovo tacito dei contratti delle pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi. I contratti stipulati in violazione del predetto divieto sono nulli. Entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano la sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata detta sussistenza, comunicano al contraente la volontà di procedere alla rinnovazione”.

Successivamente, l’art. 27 comma 6 della L. 488/99 ha dettato una speciale disciplina (rinnovazione per una volta sola, con uno sconto del 3% sui prezzi già convenuti ed a condizione che si trattasse di contratti stipulati previo esperimento di gara) per i contratti in scadenza nel triennio 2000/2002. Tale disposizione era applicabile solo alle amministrazioni statali, ma nei fatti è stata utilizzata in via estensiva anche dalle altre Pubbliche Amministrazioni.

Le sentenze dei TAR e del Consiglio di Stato si sono succedute. Vediamole brevemente.

Il Consiglio di Stato, pur ribadendo che la regola è quella dell’indizione della gara pubblica, mentre la rinnovazione costituisce l’eccezione, consentita solo in presenza di specifiche ragioni di convenienza e di interesse pubblico, si è pronunciato a favore della rinnovabilità dei contratti (Sez. V, sentenze n. 726 del 07.02.2002 e n. 5860 del 26.10.2002).

Il medesimo organo (sez V, n. 921 del 19.02.2003) ribalta il precedente orientamento, sentenziando che “ormai deve ritenersi implicitamente abrogato per incompatibilità l’art. 44 della L. 724/94 nella parte in cui aveva previsto, alle condizioni ivi stabilite, la facoltà di rinnovare in modo espresso i contratti per la fornitura di beni e servizi anche per tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 comma 2 D. Lgs. 29/93”.

Con sentenza n. 2079 del 17.04.2003, il massimo organo di giustizia amministrativa inverte nuovamente la rotta, pronunciandosi a favore del rinnovo dei contratti.

Val la pena ricordare la deliberazione n. 10/2003 della Corte dei Conti – Sezione Regionale di controllo per la Calabria – che ha stabilito il carattere di norma generale dell’art. 44 della L. 724/94 rispetto alla disposizione contenuta nell’art. 27 comma 6 della L. 488/99. Inoltre, tale Collegio ritiene che “la normativa generale sui rinnovi dei contratti di appalto debba considerarsi operante e possa quindi trovare applicazione nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1 comma 2 del D. Lgs. 29/93”.

Il TAR Puglia-Bari (sez. II, sentenza n. 1217 del 21.12.1995) aveva stabilito la differenza tra proroga e rinnovo, precisando che la proroga deve avvenire ai medesimi patti e condizioni e cioè allo stesso prezzo in precedenza concordato tra le parti.

Il Consiglio di Stato ha successivamente precisato (sez. V, n. 9302 del 31.12.2003) che “la proroga sposta in avanti il solo termine di scadenza del rapporto, mentre il rinnovo del contratto comporta una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, ossia un rinnovato esercizio dell’autonomia negoziale (cfr. C.d. S., sez VI, n. 1767 del 29.03.2003). Dunque, tra la proroga e la rinnovazione del contratto corre una sostanziale differenza e appunto per tale ragione deve ritenersi che l’art. 6 (L. 573/93 modificato dall’art. 44 della L. 724/94 n.d.a.) , nella prima parte, vieta, in modo diretto ed assoluto, solo l’effetto del rinnovo, ma non impedisce l’inserimento di clausole che prevedano la prorogabilità del contratto (cfr. dec. Sex V n. 1508 del 20.10.1998).” E ribadisce che “ la proroga ha natura di patto accessorio rispetto al primo contratto, mentre la rinnovazione contrattuale risponde alla diversa volontà di dar vita ad un nuovo contratto”.

Tale sentenza inoltre stabilisce che il termine di tre mesi, entro i quali le pubbliche amministrazioni accertano la sussistenza delle ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti, va inteso come successivo alla scadenza del contratto.

In precedenza, il medesimo Collegio (sez. V n. 727 del 07.02.2002) aveva sentenziato in senso diametralmente opposto, dichiarando che il termine di tre mesi “non può essere inteso nel senso di tre mesi dopo la scadenza del contratto, tenuto conto che segue la norma che, sancendo il divieto di rinnovo tacito, non consente neppure che il rapporto possa proseguire dopo la sua scadenza senza essere stato espressamente rinnovato”. Secondo tale sentenza, il legislatore ha ritenuto congruo fissare il termine di tre mesi prima che il precedente contratto venga a scadere “al fine di evitare soluzione di continuità nell’erogazione del servizio”.

Stando all’orientamento attuale della giurisprudenza, pertanto, è semaforo verde per i rinnovi dei contratti di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni.

L’unica incongruenza è sul termine di tre mesi successivi alla scadenza del contratto.

Speriamo che il Supremo Collegio riveda tale orientamento (non sarebbe la prima volta!).