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Conciliazione monocratica: vantaggi e limiti

Con una sentenza snella, ma fortemente incisiva, la Suprema Corte s’insinua efficacemente nel dibattito, tecnico-giuridico ma di grande rilievo pratico per gli operatori, riguardante la portata applicativa dell’istituto della conciliazione nelle sue due versioni «collegiale» (artt. 410 ss. c.p.c.) e «monocratica» (art. 11, D.Lgs. n. 124/2004).

Il caso di Salerno

Con la sentenza n. 3344 del 18 febbraio 2005, infatti, i giudici di legittimità si sono pronunciati riguardo alla portata degli accordi raggiunti nella sede conciliativa non monocratica, in seno al tentativo obbligatorio di conciliazione pregiudiziale o per effetto della conciliazione giudiziale, sostenendo, in conclusione, che:

«La natura di rapporto di lavoro autonomo definito in sede di conciliazione giudiziale non preclude, perciò al Ministero del lavoro e delle politiche sociali di richiedere al giudice l’accertamento di tale natura ai fini della legittimità delle sanzioni intimate con l’ordinanza – ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro definitivamente pronunciato».
 

La pronuncia in argomento muove da una ordinanza-ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro di Salerno, emessa a seguito della notificazione degli illeciti amministrativi riscontrati durante l’attività di vigilanza (il provvedimento sanzionatorio riguardava omissioni del datore di lavoro relativamente agli obblighi del collocamento ordinario: omessa comunicazione di assunzione per due lavoratrici), che con ricorso del 4 marzo 1999 veniva impugnata dalla Confederazione italiana agricoltori in opposizione, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689/1981, dinanzi al Giudice unico presso il Tribunale di Salerno.

L’opponente deduceva già nel ricorso l’insussistenza di rapporti di lavoro subordinato con le lavoratrici e, ovviamente, la inesistenza delle violazioni contestate e sanzionate.

Il Tribunale di Salerno con sentenza n. 2309/2001 del 24 settembre 2001, concludeva per l’accoglimento del ricorso in opposizione, sostenendo che, dal verbale (depositato in atti) della conciliazione giudiziale intervenuta tra una delle due lavoratrici e la Confederazione ricorrente, poteva pianamente dedursi l’integrale riconoscimento da parte della prestatrice di lavoro di aver operato nel contesto di un rapporto di lavoro di collaborazione autonoma.

Dalla conciliazione intervenuta con una delle due lavoratrici, dunque, il Tribunale di Salerno deduceva, quale conseguenza immediata e diretta, l’annullamento delle sanzioni inflitte con l’ordinanza-ingiunzione opposta in quanto esse presupponevano la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato, negato dalle parti in sede di accordo conciliativo.

Invitata dal Direttore e dal responsabile Affari legale e contenzioso della Direzione provinciale del lavoro di Salerno, l’Avvocatura generale dello Stato, patrocinando il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ricorreva per la cassazione della nominata sentenza adducendo due motivi:

1) la violazione e la falsa applicazione dell’art. 410 c.p.c. e dell’art. 1372, comma 2, c.c., per la ritenuta estesa efficacia della conciliazione (avvenuta con una delle due lavoratrici cui si riferivano le indagini ispettive) nei confronti dei terzi;

2) per aver omesso di motivare sulla natura del rapporto di lavoro intervenuto con l’altra lavoratrice, attribuendo illegittimamente efficacia decisiva alla conciliazione avvenuta con la collega.

 
La decisione della Corte

La Suprema Corte, con la sentenza qui annotata, ribalta integralmente il giudizio operato in prime cure, segnando un momento di opportuna e definitiva chiarezza riguardo alla efficacia degli accordi conciliativi nei confronti dell’attività di vigilanza dei servizi ispettivi delle Direzioni provinciali del lavoro e dell’Inps.

La pronuncia argomentata, dunque, prende le mosse dalla «relatività di efficacia» dei contratti e, precisamente, dal brocardo nemo alteri stipulare potest, vale a dire dal principio giuridico secondo il quale nessuno può contrarre e manifestare volontà negoziale legittimamente e validamente per un soggetto diverso (salvo che a ciò non sia stato espressamente e a norma di legge delegato).

Il principio di relatività menzionato trova piena consacrazione, nel nostro ordinamento civilistico, in seno all’art. 1372 del codice civile, in virtù del quale il contratto ha forza ed efficacia di legge fra le parti contraenti, «ma nei confronti dei terzi non produce effetti se non nei casi previsti tassativamente dal legislatore».

Tra le eccezioni alla regola della res inter alios acta non sono ricomprese, dunque, come fortemente evidenziato dalla sentenza n. 3344/2005, la transazione o la conciliazione giudiziale, che è un tipo particolare di transazione.

Piuttosto, come rilevano i giudici della Cassazione, la conciliazione (giudiziale o collegiale che sia) di una controversia relativa alle dinamiche fisiologiche e patologiche di un rapporto di lavoro «ha efficacia vincolante, in riferimento ai soggetti, esclusivamente per gli stipulanti e, in riferimento all’oggetto, soltanto per quella parte di negozio dispositivo che attiene alla rinuncia a diritti già acquisiti dal lavoratore».

Da tale sostanziale premessa, deriva che l’efficacia della conciliazione intervenuta fra le parti vincola anche queste ultime limitatamente a quel segmento del negozio transattivo che attenga ai diritti acquisiti, restando questo soltanto l’ambito operativo nel quale «viene ad essere preclusa l’indagine sull’effettiva natura del rapporto di lavoro».

Ne consegue, pertanto, che l’oggetto e i contenuti della conciliazione (giudiziale e collegiale) non possono rivestire alcuna efficacia vincolante nei confronti dei terzi, soprattutto se si considerano quei terzi particolarmente qualificati, come «quegli uffici o enti titolari di interessi pubblici connessi al rapporto di lavoro intercorso tra le parti».

Ciò, peraltro, a prescindere da quanto possano aver deliberato o pattuito le parti circa la qualificazione del rapporto di lavoro concretamente ed effettivamente intercorso fra le stesse.

La conclusione cui la Corte perviene, quindi, libera le Direzioni provinciali del lavoro, i servizi ispettivi degli Istituti previdenziali e tutti gli altri «uffici» riguardo allo svolgimento di indagini relative alla esatta qualificazione di un rapporto di lavoro secondo i canoni della subordinazione, pur avendo le parti riconosciuto, a seguito di conciliazione, la natura autonoma di esso. Permane, infatti, nella sfera di decidibilità del giudice di merito «la effettiva natura subordinata ai fini dell’applicazione di sanzioni per l’inosservanza delle disposizioni sul collocamento» o della richiesta del pagamento dei contributi dovuti e omessi, con le relative sanzioni.

Con la sentenza n. 3344/2005, dunque, la Suprema Corte dichiara, senza ripensamenti né incertezze, la assoluta incapacità di precludere gli esiti contrastanti dell’attività di vigilanza, per la definizione giuridica di un contratto di lavoro avvenuta in sede di conciliazione, riconoscendo ampiamente al Ministero del lavoro e delle politiche sociali – che abbia svolto indagini ispettive dalle quali emerga la natura subordinata di un rapporto di lavoro, già riconosciuto autonomo dal datore e dal prestatore di lavoro nella sottoscrizione di apposito verbale di conciliazione – la facoltà «di richiedere al giudice l’accertamento di tale natura ai fini della legittimità delle sanzioni intimate con l’ordinanza – ingiunzione».

La diversa efficacia della monocratica

Se questo è l’effetto della conciliazione giudiziale, ma anche inevitabilmente, di quella (antecedente e obbligatoria) stragiudiziale ex art. 410 c.p.c., di tutt’altro spessore è, al contrario, l’efficacia della conciliazione monocratica ex art. 11 del D.Lgs. n. 124/2004.

Qualora sia stato espletato il tentativo di conciliazione davanti ad un singolo funzionario della Direzione provinciale del lavoro (da qui l’attributo «monocratica» che qualifica questa innovativa forma di conciliazione fra datore di lavoro e lavoratore), se le parti raggiungono un accordo sul periodo di lavoro effettivamente svolto e sulla natura del rapporto negoziale posto in essere, nonché, sui profili da regolarizzare (mediante versamento dei contributi previdenziali e dei premi assicurativi relativi alle somme concordate, nonché col pagamento delle somme dovute al lavoratore a titolo di retribuzione ed elementi afferenti), una volta che venga sottoscritto il verbale di conciliazione monocratica e vengano effettuati i versamenti e i pagamenti dovuti, questi ultimi «estinguono il procedimento ispettivo» (art. 11, comma 4), per espressa volontà legislativa.

Il verbale di conciliazione monocratica, dunque, non solo consacra l’accordo fra le parti del contratto di lavoro, in ciò analogamente a quanto avviene nella sede conciliativa ex art. 410 c.p.c., ma raggiunge un ulteriore desiderabile e impossibile risultato rispetto a quest’altra forma di conciliazione (resa, peraltro, obbligatoria dal D.Lgs. n. 80/1998 con finalità di deflazione del contenzioso giudiziario, ma con esigui risultati), e cioè quello di rivestire efficacia piena nei confronti dei terzi.

La conciliazione monocratica, infatti, consente al datore di lavoro di accordarsi con il lavoratore, prima o durante una qualsiasi indagine ispettiva, col vantaggio:

• per il primo di vedersi estinguere il procedimento ispettivo, in un caso perché non ancora iniziato, nell’altro perché non portato a compimento;
 
• per il secondo di vedersi immediatamente riconosciuta la sussistenza di un rapporto di lavoro, con relativa corresponsione della retribuzione e derivata copertura assicurativa e previdenziale.
 
 

Il verbale di accordo che conclude la conciliazione monocratica riconoscendo la sussistenza e la qualificazione di un rapporto di lavoro subordinato (totalmente sommerso ovvero fintamente nascosto nelle pieghe di una parasubordinazione o di altro contratto di lavoro autonomo) non acquisisce alcuna valenza probatoria in merito ad illeciti amministrativi in materia di lavoro afferenti alla fattispecie emersa col consenso delle parti.

Ed inoltre gli organi di vigilanza non potranno proseguire né iniziare accertamenti ispettivi per i medesimi fatti e per le identiche circostanze, dato il radicale effetto estintivo della procedura con esito favorevole: l’estinzione del procedimento ispettivo comporta, infatti, l’arresto immediato e contestuale di qualsiasi accertamento sui fatti conciliati, pertanto le violazioni amministrative riguardanti l’irregolare occupazione del lavoratore conciliante non sono neppure in un momento successivo rilevabili, contestabili o sanzionabili.

Chiara, dunque, appare, alla luce dei netti assunti contenuti nella sentenza n. 3344/2005, la “spinta” che dalla decisione della Cassazione giunge, sia pure indirettamente e del tutto implicitamente, verso la conciliazione monocratica, maggiormente conveniente, rispetto a quella ex art. 410 c.p.c.:

• sia per le parti, come illustrato poc’anzi;
 
• sia per i terzi, che non sviliscono l’attività di vigilanza in fattispecie che poi devolvono, comunque, verso un accordo conciliativo;
 
• sia per il sistema giudiziario lavoristico, perché a fronte della pantomima della conciliazione «obbligatoria» (sempre più spesso soltanto tentata e ben oltre i limiti temporali posti dalla legge), con la monocratica il contenzioso potrebbe davvero subire l’atteso ridimensionamento.
 

I limiti
Non mancano, tuttavia, i limiti che ne decretano, a tutt’oggi, un parziale insuccesso.

Anzitutto, quello che sorge dalla constatazione del fenomeno reale: in attesa di dati statistici attendibili da parte del Ministero del lavoro, si può stimare intorno ad un 10-20% il valore numerico delle conciliazioni monocratiche concluse con esito favorevole.

Senza dire, poi, del fatto che in non poche Direzioni provinciali del lavoro l’affidamento “incerto” dello svolgimento delle conciliazioni monocratiche al Servizio politiche del lavoro (già oberato delle conciliazioni ex art. 410 c.p.c.) ha defatigato l’azione conciliativa voluta dalla riforma dei servizi ispettivi, mentre sul fronte opposto non pochi responsabili dei Servizi ispezione del lavoro si sono orientati per un ricorso assai limitato al momento conciliativo su richiesta di intervento, privilegiando ancora in larga misura l’avvio degli accertamenti ispettivi.

In secondo luogo, si rileva la pregiudiziale sindacale e politica che ha fortemente frustrato le capacità di sviluppo dell’istituto: basti pensare che talune organizzazioni sindacali all’indomani dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 124/2004 hanno apposto in calce al facsimile di richiesta di intervento compilato in rappresentanza del lavoratore assistito, e da questo sottoscritto, una clausola di «rifiuto» della conciliazione monocratica.

In terza battuta, si pone la delicata questione circa la promuovibilità del tentativo di conciliazione monocratica ad opera del datore di lavoro, vale a dire riguardo alla possibilità che il datore di lavoro (e non invece, come di prassi, il lavoratore) proponga apposita richiesta di intervento, al fine di ottenere una conciliazione monocratica. Sebbene larga parte della dottrina sia schierata per una soluzione negativa sul punto, tuttavia il dato normativo non qualifica la provenienza della richiesta di intervento in capo al solo lavoratore e, dunque, in astratta ipotesi, anche quella proposta dal datore di lavoro potrebbe divenire oggetto di una tentata conciliazione monocratica.

I presupposti dell’azione giudiziaria

Il tentativo di conciliazione
Infine, pende sul verbale di conciliazione monocratica un irrisolto dilemma: può il tentativo di conciliazione monocratica costituire condizione di procedibilità per l’azione giudiziaria, analogamente a quanto avviene per il tentativo obbligatorio di conciliazione presso la commissione di conciliazione ai sensi dell’art. 410 c.p.c.?

La risposta al quesito vede divisi la dottrina e i primi commentatori su due fronti contrapposti: da un lato stanno quanti sostengono la assoluta omogeneità delle due conciliazioni e, pertanto, risolvono affermativamente il quesito; dall’altro si situano coloro che, al contrario, assumono la assoluta non equipollenza tra i due tentativi di conciliazione (quello monocratico e quello collegiale), riconoscendo la necessità del passaggio ex art. 410 c.p.c. al fine di rendere procedibile la successiva azione giudiziaria.

Se il dato normativo dà ragione ai secondi, il dato sostanziale e di interpretazione sistematica dovrebbe spingere per la risposta affermativa al quesito: frattanto, nel dubbio, la conciliazione monocratica rimane sospesa in un odioso limbo.

Proprio per questo, quindi, si è voluta segnalare la pronuncia della Suprema Corte qui annotata, nel tentativo di rilevare le potenzialità (virtuali) di un istituto recente, fortemente innovativo, che rischia di finire nella polverosa soffitta delle tante occasioni perdute.

Autore: Pierluigi Rausei – Centro Studi Attività Ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali Centro Studi «Marco Biagi» dell’Università di Modena e Reggio Emilia
Fonte: Diritto & Pratica del Lavoro – Ipsoa Editore, n. 6, Febbraio 2006