Federazione Sindacati Indipendenti

Risarcimento danni da P.A. senza necessità della pregiudiziale amministrativa

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Mario DELLI PRISCOLI – Primo Presidente f.f. –
Dott. Alessandro CRISCUOLO – Consigliere –
Dott. Vincenzo PROTO – Consigliere –
Dott. Francesco SABATINI – Consigliere –
Dott. Enrico ALTIERI – Consigliere –
Dott. Michele LO PIANO – Consigliere –
Dott. Roberto Michele TRIOLA – Consigliere –
Dott. Guido VIDIRI – Rel. Consigliere –
Dott. Giuseppe MARZIALE – Consigliere –
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso proposto da:
Q.E.O., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA
CRESCENZIO 91, presso lo studio dell’avvocato LUIGI DE STEFANO, che
la rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;
– ricorrente –
contro
UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI BOLOGNA, in persona del Rettore pro –
tempore, domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso
l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope
legis;
– controricorrente –
nonché contro
UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI CASSINO, in persona del Rettore pro –
tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA GIOVANNI ANTONELLI
49, presso lo studio dell’avvocato CORRADO MATERA, rappresentata e
difesa dagli avvocati GIUSEPPE OLIVIERI, SANDRO SALERA, giusta delega
a margine del controricorso;
– controricorrente –
nonché contro
T.B.E., P.O., Z.S., G.M.;
– intimati –
per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio
pendente n. 62/01 del Tribunale di CASSINO;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio il
05/02/04 dal Consigliere Dott. Guido VIDIRI;
lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott.
Vincenzo Gambardella, il quale chiede che le Sezioni Unite della
Corte di Cassazione, in camera di consiglio, vogliano dichiarare la
giurisdizione del giudice amministrativo.

Fatto

Con atto di citazione del 16 gennaio 2001 E.O.Q. conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Cassino l’Università degli Studi di Cassino ed il rettore Prof. O.P. in proprio, il Prof. S.Z., preside della Facoltà di giurisprudenza degli Studi di Bologna nonché il rettore della stessa università, quale rappresentante dell’amministrazione presso cui era incardinato il Prof. Z.. L’attrice chiedeva che fosse accertato che tra i suddetti professori ed altri colleghi di diritto della navigazione era intervenuto un accordo allo scopo di escluderla o comunque pregiudicarla in maniera illegittima nel procedimento di valutazione comparativa nel concorso per professore di prima fascia presso l’Università di Cassino e nei successivi concorsi di prima e seconda fascia; concorsi a quel tempo già banditi e di cui erano imminenti le valutazioni relative alla composizione delle commissioni.
L’attrice riferiva che il danno arrecatole era stato provocato da comportamenti individuali diretti a modificare illegittimamente l’esito del concorso presso l’Università di Cassino, anche allo scopo di incidere surrettiziamente sull’elettorato attivo e passivo dei concorsi nel settore disciplinare del diritto della navigazione – soprattutto con riferimento alla composizione delle future commissioni giudicatrici – provocando così ad essa attrice un danno ingiusto da perdita di chances.
Su tali premesse chiedeva che i convenuti fossero condannati in solido al risarcimento dei danni nella misura di cinquecento milioni di lire o nella diversa misura ritenuta equa dal Tribunale. Uguale domanda spiegava con successivo atto di citazione nei confronti dei professori M.G. e E.T.B., quali componenti della commissione presso l’Università di Cassino.
Dopo la riunione dei due giudizi e dopo che l’Università degli Studi di Cassino ed i professori P. e Z. avevano – seppure con distinte argomentazioni – eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, E.O.Q. ha proposto ricorso preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c..
Si sono costituiti con controricorso l’Università degli Studi di Bologna e l’Università degli Studi di Cassino.
Il P.M. ha depositato le sue conclusioni scritte.

Diritto

1. Sostiene la ricorrente che va nella controversia in esame riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario per negare la quale non vale il richiamo all’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205, invocato ex adverso, in quanto essa ricorrente ha agito davanti al Tribunale di Cassino non per ottenere l’annullamento del decreto rettorale dell’elezione con il quale era stata disposta la nomina di un sostituto al posto di un membro decaduto della commissione di concorso e per conseguire il risarcimento del danno a tale atto conseguente. In realtà la domanda di risarcimento per perdita di chances azionata era estranea alla ipotesi disciplinata dal suddetto articolo in quanto essa ricorrente aveva richiesto al giudice solo di valutare in termini di causa petendi una serie di comportamenti individuali (tradottisi o meno in atti amministrativi nulli), che le aveva causato il danno patito per la forzata rinuncia al concorso e la successiva esclusione da tutti i successivi concorsi di diritto della navigazione.
Ha precisato ancora la ricorrente che, per ritenere la giurisdizione del giudice amministrativo, non valeva, neanche, il richiamo alla norma di cui all’art. 68, comma 4, d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 (testo novellato con il d.lgs. n. 80 del 1998 ed ora sostituito dall’art. 63, comma 4, ultima parte del d.lgs. n. 165 del 2001, volto a riconoscere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie relative ai rapporti di impiego dei professori e dei ricercatori universitari). Essa ricorrente non era, infatti, né ricercatrice né professoressa universitaria né aveva chiesto al Tribunale di Cassino una sentenza attributiva di tale qualifica, ma soltanto l’applicazione delle sanzioni per comportamenti illegittimi a titolo di responsabilità extra – contrattuale.
2. Ritiene la Corte che va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
2. 1. Alla stregua del costante orientamento di queste sezioni unite, a norma dell’art. 386 c.p.c. la decisione della giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda, che è da identificare non già in base al criterio della c.d. prospettazione (ossia avente riguardo alle deduzioni ed alle richieste formalmente avanzate dall’istante), bensì sulla base del c.d. petitum sostanziale, quale può individuarsi indagando sull’effettiva natura della controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge(cfr. ex plurimis: Cass., Sez. Un., 3 marzo 2003 n. 3145; Cass., Sez. Un., 10 maggio 2001 n. 186; Cass., Sez. Un., 19 novembre 1999 n. 799; Cass., Sez. un., 30 giugno 1999 n. 379).
2. 2. Orbene, dall’atto introduttivo della lite si evince che l’oggetto della controversia si individua in una denunzia di illegittimità di atti amministrativi relativi al concorso per professore di prima fascia di diritto della navigazione, cui intendeva partecipare la Q.. Tra detti atti è oggetto di specifica censura di illegittimità – con conseguente richiesta di declaratoria di nullità per violazione di legge – il provvedimento del Rettore di Cassino con il quale è stata disposta, in luogo della sostituzione dell’intera commissione, l’elezione suppletiva di un solo componente. Alla Illegittimità degli atti relativi al concorso, reputati suscettibili di incidere con i loro effetti sulla regolarità anche delle future procedure concorsuali, viene eziologicamente ricollegata la richiesta di risarcimento di danni, che la Querci individua nella perdita di chances.
2. 3. Quanto ora detto porta a concludere che nella fattispecie in esame debba trovare applicazione il disposto dell’art. 68, comma 4, del d.lgs. n. 29 del 1993 (sostituito dall’art. 29 del d.lgs. n. 80 del 1998 ed ora dall’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001), in base al quale restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Giurisdizione questa da riconoscersi anche con riferimento alla domanda dalla Q. spiegate nei riguardi di O.P., pur citato in proprio, attesa la natura del rapporto fatto valere in giudizio (e la consistenza di interessi legittimati configurabili nella posizione soggettiva facente capo alla Q.), per addebitarsi al suddetto P., quale Rettore pro – tempore dell’Università di Cassino (analogamente a quanto è dato constatare con riferimento al Z. ed agli altri professori citati in giudizio) il compimento di atti amministrativi messi in essere nell’esercizio delle proprie funzioni e volti ad alterare – secondo quanto dedotto in ricorso – la regolare procedura concorsuale.
3. Né vale nel caso in esame per sostenere la devoluzione della presente controversia al giudice ordinario fare riferimento, come ha fatto la ricorrente, al disposto dell’art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 80/1998, novellato dall’art. 7, comma 1, della legge 21 luglio 2000 n. 205. La suddetta disposizione, sostituendo il primo periodo dell’art. 7, comma 3, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, statuisce ora che “Il Tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione specifica e agli altri diritti patrimoniali consequenziali».
3. 1. È opinione da tutti condivisa che il potere del Tribunale amministrativo di condannare l’amministrazione al risarcimento del danno riguarda non solo le controversie rientranti nella giurisdizione esclusiva ma anche quelle rientranti nel giudizio generale di legittimità, come si evince dal disposto secondo il quale il giudice amministrativo conosce delle questioni relative al risarcimento del danno «nell’ambito della sua giurisdizione» (espressione quest’ultima non seguita da alcuna specificazione). Come si è affermato in dottrina, il potere di assicurare il risarcimento da parte del giudice amministrativo riguarda tutto l’universo della giurisdizione di quest’ultimo e non solo le materie attratte alla giurisdizione esclusiva, come si sarebbe invece potuto opinare se fosse rimasto fermo il riferimento – operato dal precedente testo dell’art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 80/1989 – alle «materie», termine tradizionalmente evocativo dei blocchi di giurisdizione esclusiva.
3. 2. La disposta concentrazione presso il giudice amministrativo – anche nell’ambito della sua giurisdizione di legittimità – del potere di procedere al risarcimento del danno consente di risolvere in un unico giudizio non solo le questioni relative all’annullamento degli atti illegittimi ma anche quelle attinenti al ristoro del pregiudizio da questi determinato, eliminando in tal modo il pericolo di contrasto fra giudicati ed eliminando quegli inconvenienti propri della doppia giurisdizione, evidenziati dalla sentenza 22 luglio 1999 n. 500 di queste Sezioni Unite, che ha riconosciuto la risarcibilità dei danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi, ponendo fine alla sino allora praticata dislocazione presso due diversi giudici nelle materie non rientranti nella giurisdizione esclusiva.
4. Per concludere, l’art. 7 della legge n. 205 del 2001 mostra con la sua ampia formulazione, di volere devolvere, al giudice amministrativo, «nell’ambito della sua giurisdizione», la cognizione dei danni, che, come è stato anche evidenziato, scaturiscono da provvedimenti e da condotte non conformi a diritto (ossia illecite nella prospettiva dell’art. 2043 c.c.), senza che all’uopo sia necessaria in via pregiudiziale una illegittimità provvedimentale consacrata dalla pronunzia di annullamento.
5. Per tali ragioni va riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo.
5. 1 Ricorrono giusti motivi per compensare tra le parti costituite le spese dell’intero processo.

P.Q.M.

la Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo. Compensa tra le parti costituite le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma il 5 febbraio 2004 nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione.

DEPOSITATA IN CANCELLERIA IN DATA 26 MAG. 2004.