Federazione Sindacati Indipendenti

Circolare n.4/08 sulle Linee guida ed indirizzi in materia di mobilità

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA

UFFICIO PERSONALE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI SERVIZIO MOBILITÀ

CIRCOLARE N. 4/2008

 Roma, lì 18 aprile 2008

A tutte le pubbliche amministrazioni
di cui all’articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165

OGGETTO: Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) – Linee guida ed indirizzi in materia di mobilità.

Premessa.

La legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) introduce alcune novità in tema di assegnazioni temporanee e di mobilità del personale.
Il quadro normativo generale rimane caratterizzato da un particolare favor riservato all’istituto della mobilità quale strumento per conseguire una più efficiente distribuzione organizzativa delle risorse umane nell’ambito della pubblica amministrazione globalmente intesa, con significativi riflessi sul contenimento  della  spesa  pubblica,  nonché  sull’effettività  del  diritto  al  lavoro  quale  diritto costituzionalmente garantito.
Anche a riscontro dei numerosi quesiti proposti dalle amministrazioni, appare opportuno fornire alcuni chiarimenti dedicati alla disciplina generale della mobilità, oltre che alla normativa contenuta nella legge finanziaria vigente.

1. L’assegnazione temporanea: le novità introdotte dall’articolo 3, comma 79.

L’articolo  3,  comma  79,  della  legge  n.  244  del  2007,  ha  sostituito  l’articolo  36  del  decreto legislativo n. 165 del 2001 intervenendo a mutare la disciplina relativa al ricorso alle tipologie di lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazioni.

I primi quattro commi del nuovo articolo 36 così dispongono:

“1.  Le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato e non possono avvalersi delle forme contrattuali di lavoro flessibile previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa se non per esigenze stagionali  o  per  periodi  non  superiori  a  tre  mesi,  fatte  salve  le  sostituzioni  per  maternità relativamente   alle   autonomie   territoriali.   Il    provvedimento   di   assunzione   deve   contenere l’indicazione del nominativo della persona da sostituire.
2. In nessun caso è ammesso il rinnovo del contratto o l’utilizzo del medesimo lavoratore con altra tipologia contrattuale.
3.   Le   amministrazioni   fanno   fronte   ad   esigenze   temporanee   ed   eccezionali   attraverso l’assegnazione temporanea di personale di altre amministrazioni per un periodo non superiore a sei mesi, non rinnovabile.”
4. Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3  non possono essere derogate dalla contrattazione collettiva.”

Tali  previsioni  sono  finalizzate  a  ribadire  la  regola  generale  del  ricorso  a  rapporti  di  lavoro subordinato a tempo indeterminato nelle pubbliche amministrazioni, riconducendo i rapporti di lavoro a tempo determinato alle sole esigenze della assoluta temporaneità (tre mesi) e del picco produttivo (stagionalità) e si collocano in un disegno normativo, tracciato dalla legge finanziaria per il  2008,  rivolto  ad  un  significativo  contenimento  del  ricorso  all’assunzione  di  personale  con contratti di lavoro flessibile.
Da quanto evidenziato deriva, pertanto, la necessità di effettuare una interpretazione sistematica del novellato articolo 36, leggendo la disposizione contenuta nel comma 3  in coerenza con il disposto del comma 1. Essa, infatti, assolve la funzione di contemperare gli effetti del ridimensionamento del ricorso  a  rapporti  di  lavoro  flessibile  attraverso  la  individuazione  di  un  nuovo  istituto  che  si aggiunge a quelli già codificati dall’ordinamento, attraverso il quale le amministrazioni hanno la possibilità di richiedere l’utilizzo di personale ad altri datori di lavoro pubblici temporaneamente – non più di sei mesi non rinnovabili – ed eccezionalmente, laddove non sia possibile utilizzare altre forme di lavoro flessibile.
Ulteriormente  il  legislatore  afferma  che  per   le  esigenze  individuate  nei  commi  1  e  3  le amministrazioni possono utilizzare solo gli istituti ivi indicati e con le modalità ivi contenute, stabilendo che la contrattazione collettiva non può derogare a tali previsioni.

Appare pertanto opportuno chiarire che l’intervento normativo in questione non ha inteso innovare o ridisciplinare il comando od altri analoghi istituti, già previsti e che comunque sono regolati da specifiche disposizioni di legge  o dai contratti collettivi nazionali, bensì ha inteso introdurre un nuovo strumento di flessibilità organizzativa in un quadro normativo generale di forte contenimento degli istituti di lavoro flessibile.

Si evidenzia inoltre che alla straordinarietà ed all’urgenza che sottendono il ricorso a tale nuovo istituto  dovrebbe  corrispondere  una  celerità  di  espletamento  delle  procedure  di  assegnazione temporanea  da  parte  dell’amministrazione  di  appartenenza  dei  dipendenti  richiesti,  onde  non vanificare  la  natura  stessa  dell’assegnazione.   Conseguentemente  ogni   diniego  di  nulla  osta all’utilizzo di tale personale potrà essere sostenuto solo da motivazioni analoghe, insistenti sugli stessi  elementi  di  straordinarietà  ed  urgenza,  comprovate  dai  documenti  di  programmazione triennali ed annuali del fabbisogno.

In ogni caso, come già evidenziato, l’assegnazione temporanea è uno strumento, previsto dalla legge  o  dalla  contrattazione  collettiva,  diretto  a  soddisfare  esigenze  temporanee.  Qualora  tali esigenze dovessero divenire permanenti occorre  procedere nell’ambito della programmazione dei fabbisogni all’inquadramento del personale utilizzato.

2. Il principio del previo esperimento delle procedure di mobilità.

Dal complesso delle disposizioni che governano i processi di mobilità di personale nella pubblica amministrazione si enuclea il principio del “previo esperimento delle procedure di mobilità”, che privilegia  l’acquisizione  di  risorse  umane  tramite  la  mobilità  rispetto  alle  ordinarie  misure  di reclutamento e che può affiancarsi ai principi generali indicati dall’articolo 1, comma 1, lettere a), b) e  c), nonché dall’articolo 6, comma 1, del  decreto legislativo n. 165 del 2001, cui debbono conformarsi le pubbliche amministrazioni in termini di efficienza, razionalizzazione del costo del lavoro, migliore utilizzazione delle risorse umane.

Tale principio si ricava sostanzialmente dal complesso delle disposizioni che regolano il regime delle assunzioni, fra cui in primo luogo l’articolo 39 della legge n. 449 del 1997, ed in particolare il comma 3-ter, il quale ha disposto che al fine di garantire la coerenza con gli obiettivi di riforma organizzativa  e  riqualificazione  funzionale  delle   amministrazioni  interessate,  le  richieste  di autorizzazione ad assumere debbono  essere corredate da una relazione illustrativa dalla quale si evinca l’impraticabilità di soluzioni alternative legate all’attivazione di procedure di mobilità.
Le successive disposizioni che richiamano l’obbligo del previo esperimento delle procedure di mobilità assumono una valenza ricognitiva di un principio affermato chiaramente dall’ordinamento e rispetto al quale la Corte Costituzionale ha ravvisato la qualità di criterio di organizzazione dettato dal legislatore statale per governare i processi di acquisizione del personale al fine di contenere la spesa corrente (sentenze n. 390 del 2004, n. 388 del 2004 e n. 88 del 2006).

A sua tutela è intervenuto poi il legislatore con la novella dell’articolo 30, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 (ex articolo 16, comma 1, lett. b), della legge n. 246 del 2005), che ha comminato la nullità degli accordi, degli atti o anche delle clausole dei contratti collettivi volti ad eludere,  per  l’appunto,  l’applicazione  del  principio  del  previo  esperimento  delle  procedure  di mobilità rispetto al reclutamento di nuovo personale.
Al riguardo, deve segnalarsi che il contratto collettivo nazionale 2006/2009 del Comparto Ministeri, all’articolo 26, nel definire, a norma dell’art. 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001 dianzi citato, le  procedure  e  i  criteri  generali  per  l’attuazione  dell’istituto,  ha  previsto  che  “nel  quadro  di meccanismi che favoriscono la mobilità fra sedi  ed amministrazioni diverse, periodicamente le amministrazioni  pubblicano  bandi  di  mobilità,  anche  al  fine  di  consentire,  prioritariamente l’assorbimento del personale coinvolto nei processi di trasformazione, soppressione e riordino di altre pubbliche amministrazioni.”

Il sistema si completa con le disposizioni recate dall’articolo 5, comma 1-quater, del decreto legge n. 7 del 2005 (convertito dalla legge n. 43 del 2005), che ha aggiunto il comma 2-bis all’art. 30 citato,  sull’obbligo  che  hanno  le  amministrazioni  di  procedere,  prima  di  attivare  le  procedure concorsuali per la copertura delle vacanze in organico, all’immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da altre amministrazioni, e collocati presso di esse  in posizione di comando o fuori ruolo che facciano domanda di trasferimento. Queste previsioni sottolineano l’intento del legislatore di  garantire  una  più  efficiente  allocazione  delle  risorse  umane  quando  si  ricorre  ad  istituti tipicamente temporanei per corrispondere ad esigenze durature. Occorre pertanto definire queste situazioni di incertezza, che si verificano tutte le volte in cui, a prescindere dai limiti posti dalla contrattazione,  la  durata  dell’utilizzo  di  personale  supera  la  programmazione  triennale  del fabbisogno.

Proprio per gli aspetti ora evidenziati la mobilità non può soddisfare l’adeguato accesso dall’esterno per  concorso  pubblico  perché  risponde  al  principio  costituzionale  di  buon  andamento,  che  si concretizza nella migliore distribuzione delle risorse umane; l’istituto pertanto si colloca a monte di tutte le altre procedure finalizzate alla provvista di personale.
Le concrete modalità di attuazione del previo esperimento delle procedure di mobilità possono essere ricondotte ai bandi di mobilità che le amministrazioni possono predisporre, dando adeguata pubblicità, anche tramite pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, e fissando procedure e criteri nel rispetto delle previsioni vigenti in tema di relazioni sindacali, per coprire le vacanze di organico e soddisfare i fabbisogni di personale sulla base della rilevazione annuale prevista dall’articolo 6, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001.

3. Regime delle assunzioni e procedimenti di mobilità di personale tra amministrazioni appartenenti a comparti diversi (c.d. mobilità “intercompartimentale”).

La  mobilità  di  personale  tra  amministrazioni  appartenenti  a  comparti  diversi  (c.d.  mobilità “intercompartimentale”) è regolata dalle disposizioni contenute  nell’articolo 1, comma 47, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, che così recita: “In vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime  di  limitazione  delle  assunzioni  di  personale  a  tempo  indeterminato,  sono  consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l’anno precedente”.

Questa disciplina, che consente la mobilità intercompartimentale all’interno dei due diversi blocchi delle amministrazioni soggette a regimi di limitazione delle assunzioni e di quelle non soggette a limitazioni, garantisce la necessaria neutralità della mobilità sugli equilibri economico-finanziari ed impedisce che essa sia esperita come leva per nuove assunzioni di personale. In proposito, appare opportuno ricordare che la mobilità di personale non può essere considerata cessazione: a seguito del trasferimento infatti, il rapporto di lavoro  prosegue con un altro datore di lavoro e dunque l’amministrazione cedente può solo beneficiare dell’avvenuta cessione del contratto in termini di risparmio di spesa e di razionalizzazione degli organici, mentre la spesa permane in termini globali. Ciò significa che occorre operare una distinzione fra cessazione in un’ottica aziendale e cessazione come economia di spesa per l’intero settore pubblico; distinzione in base al quale il legislatore ha costruito la disciplina vigente in tema di assunzioni. Pertanto, la cessazione per mobilità non può essere  considerata  utile  ai  fini  delle  assunzioni  vincolate  alle  cessazioni  verificatesi  nell’anno precedente.

Tanto premesso e ricordato che la verifica sul  libero espletamento dei procedimenti di mobilità intercompartimentale dipende, ai sensi del precitato art. 1, comma 47, della legge n. 311/2004, dal regime vigente per le nuove assunzioni di personale nelle pubbliche amministrazioni, diversamente regolato dalle leggi finanziarie, per gli anni 2008 e 2009 debbono  ritenersi soggette a regime limitativo le amministrazioni indicate nel comma 523 dell’articolo unico della legge 27 dicembre

2006, n. 296 e, dunque, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le agenzie fiscali, di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo n. 300 del 1999, gli enti pubblici non economici e gli enti di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo n. 165 del 2001.

Analoga considerazione vale per gli Enti di ricerca i quali, ai sensi del  comma 643 dell’articolo unico della legge n. 296 del 2006, per il biennio 2008/2009, possono procedere ad assunzioni di personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato entro il limite dell’ottanta per cento delle proprie entrate correnti complessive, come risultanti dal bilancio consuntivo dell’anno precedente, purché  entro  il  limite  delle  risorse  relative  alla  cessazione  dei  rapporti  di  lavoro  a  tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno.
Per gli enti non sottoposti al patto di stabilità interno permane un regime limitativo considerata la formulazione del comma 562 dell’articolo 1 della legge n. 296 del 2006, salvo che gli stessi non si avvalgano  della  deroga  introdotta  dalla  legge  finanziaria  2008,  finalizzata  a  consentire  una maggiore flessibilità per garantire esigenze istituzionali inderogabili.
Nella medesima situazione si trovano, infine, le camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura che, ai sensi dell’articolo 3, comma 116, della legge n. 244 del 2007, possono procedere a nuove assunzioni entro limiti puntualmente individuati dalla norma con riferimento alle risultanze degli indici di equilibrio economico-finanziario.

Viceversa per gli enti sottoposti al rispetto del patto di stabilità interno (regioni, province autonome di Trento e di Bolzano, province e comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti)  il comma
557 dell’articolo 1 della legge n. 296 del 2006, ha indicato il solo obiettivo della riduzione della spesa per il personale, sempre nell’ambito dei limiti riconducibili al rispetto del patto di stabilità interna, abrogando espressamente, tra le altre, le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 98, della legge n. 311 del 2004, sui vincoli assunzionali per le medesime.
Disposizioni  sostanzialmente  analoghe  sono  state  previste  per  gli  enti  del  Servizio  sanitario nazionale dall’articolo 1,comma 565, della predetta legge n. 296 del 2006. Per quelli afferenti alle Regioni  soggette  all’attuazione  dei  piani  di  rientro  dal  disavanzo  sanitario  occorre  tuttavia considerare, fini della presente circolare, l’eventuale previsione, nell’ambito di tali piani, di misure limitative delle assunzioni. In tale ipotesi il trasferimento per mobilità  di personale proveniente da altre regioni e/o comparti  può ritenersi attuabile solo se compatibile con gli obiettivi finanziari previsti  in materia  di personale dai suddetti piani.

Occorre, poi, ricordare che non sono soggetti a regime di limitazione delle assunzioni le Università, le  Istituzioni  di  alta  formazione  e  specializzazione  artistica  e  musicale  gli  Ordini  e  Collegi professionali, nonché il personale del comparto Scuola.
Tutto ciò considerato, per gli anni 2008 e 2009 può attuarsi la mobilità intercompartimentale di personale dalle amministrazioni non soggette a vincoli assunzionali, solo se autorizzata ai sensi dell’articolo 39, comma 3-ter, della legge n. 449 del 1997, poiché, in tal caso, si tratta a tutti gli effetti di una nuova assunzione.


4. Gli accordi di mobilità: le disposizioni previste dalla legge finanziaria per il 2008.

Anche   al   fine   di   ovviare   alle   problematiche   dianzi   esaminate   in   materia   di   mobilità intercompartimentale, l’articolo 3, comma 124 e seguenti, della legge finanziaria per l’anno 2008 consente ad amministrazioni soggette a regime di limitazione e, dunque, alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, alle agenzie, incluse le agenzie fiscali, agli enti pubblici non  economici,  agli  enti  di  ricerca  ed  agli  enti  di  cui  all’articolo  70,  comma  4,  del  decreto legislativo n. 165 del 2001, di stipulare accordi di mobilità – anche intercompartimentale, come anticipato – con altre amministrazioni, per assicurare la funzionalità dei propri uffici che presentino consistenti vacanze in organico e, al contempo,  la ricollocazione di dipendenti in situazioni di esubero.

Gli accordi disciplinano modalità e criteri per il trasferimento, nonché i percorsi di formazione che siano ritenuti necessari ad un efficiente inserimento del personale trasferito nell’organizzazione dell’amministrazione ricevente.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica ed il Ministero dell’economia  e  delle  finanze  –  Dipartimento  della  Ragioneria  generale  dello  Stato,  possono autorizzare  la  stipula  di  tali  accordi  per  il  biennio  2008/2009,   in  esito  alla  verifica  della compatibilità e coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica.
La  disposizione  dettata  nel  successivo  comma  128,  destinata  a  soddisfare  le  gravi  carenze  di personale negli uffici giudiziari  del Ministero della giustizia, conferma il sistema costruito dal comma 47 dell’articolo 1 della legge n. 311 del 2004, pur nel rinvio al comma 124 citato per quanto concerne la stipula degli accordi.

L’autorizzazione alla stipula degli accordi può collocarsi all’interno del procedimento delineato dall’articolo 33 del decreto legislativo n. 165 del 2001, nel rispetto delle relazioni sindacali ivi stabilite dal legislatore, nella fase in cui sia stata verificata l’impossibilità di pervenire ad un accordo sulla ricollocazione totale o parziale del personale eccedente nell’ambito della medesima amministrazione, o presso altre amministrazioni  collocate nell’ambito della medesima provincia. L’ipotesi di accordo deve essere inviata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica – Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni ed al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato per gli ordinamenti del personale e analisi dei costi del lavoro pubblico i quali procederanno alle verifiche inerenti il mantenimento degli equilibri economico-finanziari, le equiparazioni dei profili professionali e la riduzione degli organici conseguente ai processi di mobilità attivati. In esito alla verifica positiva verrà rilasciata  l’autorizzazione con apposito decreto interdirettoriale.

5. Il personale in disponibilità.

Meritano alcune notazioni finali le problematiche sulla gestione del personale in disponibilità di cui agli  articoli  33,  34  e  34-bis  del  decreto  legislativo  n.  165  del  2001.  Quest’ultimo,  introdotto dall’articolo 7 della legge n. 3 del 2003, impone alle amministrazioni che procedono a nuove assunzioni di comunicare al Dipartimento della funzione pubblica ed alle strutture regionali e provinciali di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469 i posti da mettere a concorso in modo da poterli coprire mediante l’acquisizione del personale in disponibilità iscritto negli appositi elenchi. Infatti come noto, a norma dell’articolo 6, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001 le amministrazioni sono tenute ad effettuare annualmente rilevazioni sulle eccedenze di personale su base territoriale per area o categoria, qualifica e profilo professionale.

Si tratta di disposizioni che rendono effettivo il  diritto al lavoro di cui agli articoli 4 e 120 della Costituzione. Secondo la Corte Costituzionale (Sent. n. 388 del 2004) l’articolo 34 del decreto legislativo  enuncia  il  principio  per  cui  il  personale  in  esubero  presso  qualsiasi  pubblica amministrazione  deve  poter  essere  ricollocato,  durante  il  periodo  di  disponibilità,  presso  altre amministrazioni. In tal modo si evita la cessazione definitiva del rapporto di lavoro ma si realizza, anche, un contenimento della spesa per il personale, seppure in termini globali, infatti il comma 6 di tale articolo stabilisce che le nuove assunzioni sono subordinate alla verificata impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto nelle liste.  La disciplina dettata dall’articolo 34-bis costituisce una concreta attuazione di quei principi e con essi si coordina in quanto al comma 5 è sancita la nullità di diritto delle assunzioni effettuate in violazione delle prescrizioni contenute nel medesimo articolo. La Corte, al riguardo, afferma che tutta la disciplina dell’articolo 34-bis è volta alla tutela di interessi generali a presidio dei quali ben può il legislatore prevedere la nullità degli atti posti in essere in violazione di norme imperative.

Infine, proprio in considerazione dei principi tutelati dalla disciplina in esame, al fine di assicurare in modo costante e puntuale la verifica delle esigenze assuzionali delle pubbliche amministrazioni per valutare le possibilità di ricollocazione del personale in disponibilità, si ritiene che in caso di scorrimento di graduatorie di concorsi già espletati, nei limiti della vigente disciplina della validità delle graduatorie, occorra riproporre la richiesta di assegnazione di personale in disponibilità agli uffici competenti, provinciali e regionali di cui al decreto legislativo n. 469 del 1997 e Dipartimento della funzione pubblica.

                   IL MINISTRO
PER LE RIFORME E LE INNOVAZIONI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE