Federazione Sindacati Indipendenti

CIRCOLARE N. 7/2008 Decreto legge n. 112 del 2008 assenze dal servizio dei pubblici dipendenti

PRESIDENDA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA

UFFICIO PERSONALE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
  SERVIZIO TRATTAMENTO PERSONALE

DFP-0034175-17/07/2008-1.2.3.3

Alle    Amministrazioni pubbliche di cui
all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001

CIRCOLARE N. 7/2008

Decreto  legge  n.  112  del  2008  –  “Disposizioni  urgenti  per  lo  sviluppo  economico,  la semplificazione,  la  competitività,  la  stabilizzazione  della  finanza  pubblica  e  la  perequazione tributaria” – art. 71 – assenze dal servizio dei pubblici dipendenti.

Come noto, con il decreto legge n. 112 del 2008 sono state adottate delle misure normative finalizzate ad incrementare l’efficienza delle pubbliche amministrazioni anche mediante interventi in materia di trattamento del personale.

Considerato  che  sono  pervenuti  numerosi  quesiti  dalle  amministrazioni  per  conoscere l’interpretazione delle norme soprattutto in relazione alle disposizioni di cui all’art. 71 del decreto
(Assenze per malattia e per permesso retribuito dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni), si ritiene  opportuno  fornire  delle  indicazioni  anche  nelle  more  della  conversione  in  legge  del provvedimento.

Il decreto legge, pubblicato sul Supplemento ordinario della Gazzetta ufficiale del 25 giugno
2008, n. 147, è entrato in vigore il 25 giugno scorso. Quindi, l’applicazione del regime legale si riferisce alle assenze che si verificano a decorrere da tale data.

In linea generale, la nuova disciplina trova applicazione nei confronti dei dipendenti a tempo indeterminato  contrattualizzati  e  non  contrattualizzati  nonché,  in  quanto  compatibile,  anche  ai dipendenti assunti con forme di impiego flessibile del personale.

1. Le assenze per malattia.

Il  provvedimento  legislativo  innanzi  tutto  contiene  una  nuova  disciplina  in  materia  di assenze per malattia.

La normativa stabilisce il trattamento economico spettante al dipendente in caso di assenza per malattia (comma 1), definisce le modalità per  la presentazione della certificazione medica a giustificazione dell’assenza (comma 2) e per i controlli che le amministrazioni debbono disporre
(comma 3).

Quanto al trattamento economico, la disposizione stabilisce che “nei primi dieci giorni di assenza è corrisposto il trattamento economico fondamentale con esclusione di ogni indennità o emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e continuativo, nonché di ogni altro trattamento economico accessorio”, con le eccezioni previste nello stesso comma (trattamenti più favorevoli eventualmente previsti per le assenze dovute ad infortuni sul lavoro o a causa di servizio, oppure a ricovero ospedaliero o a day ospital o a terapie salvavita).

In proposito, si considerano rientranti nel trattamento fondamentale le voci del trattamento economico tabellare iniziale e di sviluppo economico, della tredicesima mensilità, della retribuzione individuale di anzianità, ove acquisita, degli eventuali assegni  ad personam  per il personale del comparto ministeri e analoghe voci per il personale dipendente da altri comparti; inoltre, per il personale dell’area I si considerano lo stipendio tabellare, la retribuzione di posizione di parte fissa, la tredicesima mensilità, la retribuzione individuale di anzianità ove acquisita, eventuali assegni ad personam e analoghe voci per il personale dirigenziale appartenente ad altre aree.

Per  la  qualificazione  delle  voci  retributive,  le  amministrazioni  dovranno  comunque  far riferimento alle eventuali definizioni fornite dai contratti collettivi per ciascun comparto o area di riferimento  (art.  45  del  d.lgs.  n.  165  del  2001:  “Il  trattamento  economico  fondamentale  ed accessorio è definito dai contratti collettivi”).

La disciplina in esame, a mente dell’ultimo comma dell’art. 71, non può essere derogata dai contratti  collettivi.  Naturalmente,  per  le  parti  non  incompatibili  con  il  nuovo  regime  legale, continueranno  ad  applicarsi  le  clausole  dei   contratti  collettivi  e  degli  accordi  negoziali  di riferimento.

Si segnala che i risparmi conseguenti all’attuazione della norma costituiscono economie di bilancio  per  le  amministrazioni  dello  Stato  e  per  gli  enti  diversi  dalle  amministrazioni  statali concorrono al miglioramento dei saldi di bilancio. Secondo la norma tali risparmi “non possono essere utilizzati per incrementare i fondi destinati alla contrattazione collettiva”.

Particolari problemi interpretativi si sono posti in riferimento al comma 2 dell’articolo in questione  il  quale  stabilisce:  “2. Nell’ipotesi  di  assenza  per  malattia  protratta  per  un  periodo superiore a dieci giorni, e, in ogni caso, dopo il secondo evento di malattia nell’anno solare, l’assenza  viene  giustificata  esclusivamente  mediante  presentazione  di   certificazione  medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica.”.

La norma individua le modalità con cui i pubblici dipendenti debbono giustificare le assenze per malattia. Essa fa riferimento alternativamente alla giustificazione delle assenze che in generale si  protraggono  per  un  periodo  superiore  a  dieci  giorni  e  –  a  prescindere  dalla  durata  –  alla giustificazione delle assenze che riguardano il terzo episodio di assenza in ciascun anno solare.

Quanto all’individuazione del “periodo superiore a dieci giorni”, la fattispecie si realizza sia nel caso di attestazione mediante un unico certificato dell’intera assenza sia nell’ipotesi in cui in occasione dell’evento originario sia stata indicata una prognosi successivamente protratta mediante altro/i certificato/i, sempre che l’assenza sia continuativa (“malattia protratta”).

Si chiarisce che, in base alla norma, nella nozione di “secondo evento” rientra anche l’ipotesi di un solo giorno di malattia successivo ad un precedente e distinto “evento” di un solo giorno.

Nei casi sopra visti “l’assenza viene giustificata esclusivamente mediante presentazione di certificazione medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica.”.

La norma sicuramente esclude che nelle ipotesi descritte la certificazione a giustificazione dell’assenza possa esse rilasciata da un medico libero professionista non convenzionato con il Servizio sanitario nazionale. Le amministrazioni pertanto non potranno considerare come assenze giustificate quelle avvenute per malattia per le quali il dipendente produca un certificato di un medico libero professionista non convenzionato.

Ciò  detto,  la  lettura  della  disposizione  va  operata  nel  più  ampio  quadro  delle  norme costituzionali e dell’organizzazione dell’assistenza sanitaria delineata dal d.lgs. n. 502 del 1992.

Tale  ottica  conduce  ad  un’interpretazione  che  supera  il  dato  meramente  testuale  della disposizione, per cui deve ritenersi ugualmente ammissibile la certificazione rilasciata dalle persone fisiche che comunque fanno parte del Servizio in questione e, cioè, dai medici convenzionati con il Servizio sanitario nazionale (art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992), i quali in base alla convenzione stipulata con le A.S.L. e all’Accordo collettivo nazionale vigente sono tenuti al rilascio della certificazione
(Accordo del 23 marzo 2005, art. 45). Anche in questo caso la qualità del medico – ossia l’evidenza del rapporto con il Servizio sanitario nazionale – dovrà risultare dalla certificazione.

Si coglie l’occasione per ricordare in questa  sede che, in osservanza dei principi della necessità e dell’indispensabilità che improntano la disciplina in materia di trattamento dei dati personali, in linea generale (salvo specifiche previsioni) le pubbliche amministrazioni non possono chiedere  che  sui  certificati  prodotti  a  giustificazione  dell’assenza  per  malattia  sia  indicata  la diagnosi, essendo sufficiente l’enunciazione della prognosi (si veda in proposito anche la Delibera del Garante per la protezione dei dati personali del 14 giugno 2007, relativa a “Linee guida in materia di trattamento di dati personali di lavoratori per finalità di gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico.”, pubblicata nel Supplemento ordinario della G.u. del 13 luglio 2007, n. 161.).

Si  segnala  all’attenzione  la  previsione  del  comma  3  dell’art.  71.  La  norma  impone  la richiesta della visita fiscale da parte delle amministrazioni anche nel caso in cui l’assenza sia limitata ad un solo giorno e, innovando rispetto alle attuali previsioni negoziali, stabilisce un regime orario più ampio per la reperibilità al fine di agevolare i controlli. La norma specifica che la richiesta per l’attivazione della visita fiscale dovrà essere presentata “tenuto conto delle esigenze funzionali ed organizzative”. Ciò significa che la richiesta di visita fiscale è sempre obbligatoria, anche nelle ipotesi di prognosi di un solo giorno, salvo particolari impedimenti del servizio del personale derivanti da un eccezionale carico di lavoro o urgenze della giornata.


2.  L’incidenza  delle  assenze  dal  servizio  ai   fini  della  distribuzione  dei  fondi  per  la contrattazione collettiva.

Il comma 5 dell’at. 71 in esame stabilisce che “5. Le assenze dal servizio dei dipendenti di cui al comma 1 non sono equiparate alla presenza  in servizio ai fini della distribuzione delle somme dei fondi per la contrattazione integrativa. Fanno eccezione le assenze per congedo di maternità, compresa l’interdizione anticipata dal  lavoro, e per congedo di paternità, le assenze dovute alla fruizione di permessi per lutto, per citazione a testimoniare e per l’espletamento delle funzioni di giudice popolare, nonché le assenze previste dall’articolo 4, comma 1, della legge 8 marzo 2000, n. 53, e per i soli dipendenti portatori di handicap grave, i permessi di cui all’articolo
33, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104.”.

La norma vuole rispondere ad un criterio di efficienza ed economicità poiché impedisce che le  amministrazioni  possano  considerare  l’assenza  dal  servizio  come  presenza  ai  fini  della distribuzione delle somme dei fondi per la contrattazione integrativa.

Essa riguarda in generale tutte le assenze, con esclusione delle assenze individuate nel medesimo comma 5, le quali – in ragione della causale – non possono tradursi in una penalizzazione per il dipendente (maternità, compresa l’interdizione anticipata dal lavoro, e paternità, permessi per lutto, per citazione a testimoniare e per l’espletamento delle funzioni di giudice popolare, assenze previste dall’articolo 4, comma 1, della legge 8 marzo 2000, n. 53, e per i dipendenti portatori di handicap grave i permessi di cui all’articolo 33, commi 6 e 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104).

Nell’interpretazione   della   disposizione   acquista   un   particolare   significato   la   parola
“distribuzione”, dovendosi quindi far riferimento a quelle somme (il cui finanziamento avviene mediante i fondi per la contrattazione collettiva) che sono destinate ad essere distribuite mediante contrattazione  integrativa,  vale  a  dire  alle   somme  destinate  a  remunerare  la  produttività, l’incentivazione ed i risultati. In buona sostanza, la norma – che ha una forte valenza di principio – vincola le amministrazioni in sede negoziale e, in particolare, in sede di contrattazione integrativa impedendo  di  considerare  allo   stesso  modo  la  presenza  e  l’assenza  dal  servizio  ai  fini dell’assegnazione di premi di produttività o altri incentivi comunque denominati, delle progressioni professionali  ed  economiche,  dell’attribuzione  della  retribuzione  di  risultato  per  i  dirigenti  (la norma non riguarda invece la retribuzione di posizione, che non ha carattere di incentivo ma di corrispettivo connesso alle responsabilità derivanti dalla titolarità dell’incarico).

Quanto ai permessi “per citazione a testimoniare” si chiarisce che la disposizione non ha inteso disciplinare una nuova tipologia  di  permesso,  ma  solo  attribuire rilievo alla  particolare causale considerata, nell’ambito dell’utilizzo delle ordinarie forme di assenza giustificata dal lavoro già esistenti (permessi retribuiti per documentati motivi personali, ferie o permessi da recuperare o, se la testimonianza è resa a favore dell’amministrazione, permessi per motivi di servizio).

Restano comunque fermi gli ordinari principi in materia di premialità, cosicché è chiaro che la norma non intende in alcun modo introdurre degli automatismi legati alla presenza in servizio. La nuova previsione legislativa, infatti, non vuole derogare alla natura e ai contenuti dei progetti e dei programmi di produttività e alla conseguente necessità di valutare comunque l’effettivo apporto partecipativo dei lavoratori coinvolti negli stessi, attraverso l’introduzione di un nuovo criterio, automatico e generalizzato, di erogazione dei relativi compensi incentivanti, incentrato sulla sola presenza in servizio. Neppure tale criterio può ritenersi valido ed efficace per le sole tipologie di assenza considerate dal legislatore come assimilate alla presenza in servizio. Infatti, nelle suddette ipotesi di assenza, i lavoratori e le lavoratrici hanno titolo ad essere valutati per l’attività di servizio svolta  e  per  i  risultati  effettivamente  conseguiti  ed  hanno  titolo  a  percepire  i  compensi  di produttività, secondo le previsioni dei contratti integrativi vigenti presso le amministrazioni, solo in misura corrispondente alle attività effettivamente  svolte ed ai risultati concretamente conseguiti dagli stessi, mentre l’assenza dal servizio non può riverberarsi in una penalizzazione rispetto agli altri dipendenti. In altri termini, e secondo i consolidati orientamenti della magistratura contabile
(es.: Corte dei conti, Sez II centrale, sent. n. 44 del 2003), nell’erogazione dei compensi incentivanti deve essere esclusa ogni forma di automatica determinazione del compenso o di “erogazione a pioggia”.

Resta inoltre fermo che le indennità o le retribuzioni connesse a determinate modalità della prestazione   lavorativa   (ad   es.   turno,   reperibilità,   rischio,   disagio,    trattamento   per   lavoro straordinario ecc.) possono essere erogate soltanto in quanto la prestazione sia stata effettivamente svolta.

3. Il calcolo ad ore dei permessi retribuiti.

Il comma 4 dell’art. 71 contiene dei criteri per la contrattazione collettiva. In particolare, si esprime la direttiva che i permessi retribuiti che possono essere fruiti a giorni o alternativamente ad ore debbano essere quantificati comunque ad ore. Inoltre, si stabilisce che “Nel caso di fruizione dell’intera giornata lavorativa, l’incidenza dell’assenza sul monte ore a disposizione del dipendente, per  ciascuna  tipologia,  viene  computata con riferimento all’orario  di  lavoro  che  il  medesimo avrebbe dovuto osservare nella giornata di assenza.”.

La  norma  risponde  all’evidente  esigenza  di  impedire  distorsioni  nell’applicazione  delle clausole e delle disposizioni che prevedono permessi retribuiti, evitando che i permessi siano chiesti e fruiti sempre nelle giornate in cui il dipendente dovrebbe recuperare l’orario. La norma è rivolta alle parti negoziali e sarà applicata in sede di contrattazione integrativa; tuttavia, lì dove i contratti collettivi vigenti prevedono l’alternatività tra la fruizione a giornate e quella ad ore dei permessi, fissando già il  monte ore, le amministrazioni sono tenute ad applicare direttamente il secondo periodo del comma 4 in esame a partire dall’entrata in vigore del decreto legge.

Si segnala infine che, come  previsto dal comma 6 dell’art. 71 in esame, le nuove norme assumono carattere imperativo non potendo essere derogate dai contratti o dagli accordi collettivi.

IL MINISTRO PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E L’INNOVAZIONE

Renato Brunetta