Federazione Sindacati Indipendenti

Revoca dell’incarico di direttore generale dell’Asl, mancanza del parere della Conferenza dei sindaci

SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Sentenza 14 maggio – 5 ottobre 2009, n. 21212

(Presidente Sciarelli – Relatore Curcuruto)

Svolgimento del processo

Il Tribunale di Pescara ha accolto la domanda proposta da G. P., direttore generale della AUSL di Pescara, contro la Regione Abruzzo, volta ad ottenere la declaratoria di illegittimità della risoluzione del contratto di prestazione professionale e della revoca dell’incarico dirigenziale, con condanna della Regione al risarcimento del danno da lucro cessante, biologico, professionale ed esistenziale.

La Regione Abruzzo ha appellato la sentenza censurandola per aver erroneamente ritenuto insussistenti i presupposti di legge della decadenza, costituiti nel caso di specie dalla mancata approvazione dei bilanci d’esercizio 1999 e 2000. Non era stato infatti considerato il rilievo di tali atti nella vita dell’azienda, né si era tenuto presente che la violazione del termine di presentazione del bilancio di chiusura di esercizio rientrava fra i gravi motivi di risoluzione del contratto in base al decreto legislativo 502/92. La P., entrata in situazione di grave conflittualità con il Collegio sindacale, non era riuscita ad ottenere da quest’ultimo il prescritto parere, come invece avrebbe dovuto fare, pur trattandosi di bilanci relativi a gestioni anteriori al suo incarico, ed aveva quindi compromesso il rapporto fiduciario e la credibilità dell’azione amministrativa in relazione all’esigenza di certezza e di conformità ai principi di contabilità regionale, aggravando poi la compromissione mediante affermazioni lesive a carico di un componente della Giunta, nelle proprie controdeduzioni.

In ogni caso – secondo l’appellante – non vi erano i presupposti per una condanna al risarcimento del danno biologico e delle altre voci danno, liquidate in modo onnicomprensivo senza dar ragione delle percentuali delle singole componenti. Quanto poi al danno all’immagine professionale, la sentenza dichiarativa dell’illegittimità del recesso costituiva idoneo mezzo di ristoro.

La P. resisteva al gravame osservando che nella specie non erano state rispettate le norme in tema di risoluzione del rapporto di lavoro col direttore generale di una ASL, possibile solo in presenza di gravi motivi, di un grave disavanzo di gestione, di violazioni di leggi o del principio di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione, ed in ogni caso previo parere, nella specie non acquisito, della Conferenza dei Sindaci, a norma dell’articolo 2 comma 2-bis del decreto legislativo 502/92, dal quale si poteva prescindere solo in casi di particolare gravità e urgenza, nel caso di specie insussistenti.

La Corte d’appello di L’Aquila ha rigettato l’appello, notando che la delibera di risoluzione e revoca non era assistita né dai gravi motivi previsti dall’articolo 3 bis del decreto legislativo 502/1992 per la dichiarazione di decadenza dalla nomina, né dal requisito di particolare gravità ed urgenza che permetteva di prescindere dal parere della Conferenza dei Sindaci previsto dall’articolo 2, comma 2 bis, di detto decreto. La Giunta regionale aveva avviato le procedure di risoluzione del contratto con deliberazione del 7 novembre 2001, in quanto sarebbe stato violato il principio del buon andamento richiamato dall’articolo 3 bis comma sette del cit. decreto legislativo 502/92, e le aveva concluse con la delibera n. 1264 del 21 dicembre 2001, che stabiliva la risoluzione immediata del contratto privatistico di lavoro della P. dichiarando la decadenza della stessa dall’incarico ricoperto e disponendo comunque la revoca immediata da tale incarico per il venir meno delle condizioni generali di fiducia e per la carenza dei rapporti di collaborazione con il Collegio sindacale e le strutture portanti dell’azienda.

Peraltro la commissione ispettiva nominata poco prima dall’Assessore alla sanità per verificare la correttezza dei rapporti tra gli organi dell’azienda e la regolarità delle scritture contabili relative al 1999, anche al fine di accertare l’esistenza dei requisiti necessari al rilascio delle attestazioni di cui alla legge regionale 146/96, aveva dato atto nella propria relazione della corrispondenza tra le scritture contabili e di bilancio di esercizio e della corretta applicazione dei principi contabili di legge. Per contro, la delibera di risoluzione e di revoca aveva evidenziato l’eccessiva rigidità e il formalismo nel rapporto tra il Collegio sindacale e la P., rimproverando a quest’ultima di non avere adottato le iniziative atte a conseguire il parere da parte del Collegio sindacale per la successiva approvazione dei bilanci d’esercizio, mentre con riferimento alla mancata approvazione dei bilanci 1999 e 2000, sulla base delle conclusioni della commissione non era emerso alcun elemento di responsabilità a carico dell’interessata. Del resto le iniziative dirette la risoluzione del contratto erano state assunte prima che fossero note tali conclusioni e lo stesso Collegio sindacale aveva dal suo canto negato pubblicamente la situazione di conflittualità con il direttore generale rilasciando dopo la relazione ispettiva le attestazioni previste dalla legge. In ogni caso doveva considerarsi che i bilanci controversi erano relativi alla gestione ereditata dalla P., che peraltro aveva tentato di fronteggiare il problema corrispondendo alle richieste del collegio dei revisori e dell’assessorato.

Secondo la Corte territoriale, pertanto, l’addebito concernente i rapporti con il collegio sindacale non aveva alcun fondamento, ed era stato basato, indebitamente, sull’estrapolazione di una affermazione critica nei confronti non della P. ma del sistema normativo vigente in materia di bilancio. Quanto al conflitto con le strutture portanti dell’azienda si trattava di mero enunciato senza prova, del resto non specificamente riproposto nei motivi d’appello.

In conclusione, la risoluzione del rapporto doveva considerarsi illegittima non potendo addebitarsi alla P. la violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, in assenza di responsabilità gestionali di sorta per vicende contabili originate dalla gestione precedente, ai cui problemi, anzi, essa aveva ovviato collaborando, come richiestole, con i competenti organi di controllo.

La liquidazione del danno da lucro cessante era corretta, essendosi tenuto conto di quanto già percepito e di quanto sarebbe stato percepito dalla P. nel nuovo incarico dirigenziale acquisito.

Quanto alla lesione dei diritti di natura non patrimoniale personali, la sentenza di primo grado non poteva esser considerata risarcimento idoneo perché non definitiva e perché non in grado, in ogni caso, di cancellare il sicuro pregiudizio all’immagine professionale ed alla salute provocato dalla campagna di stampa, anche a livello nazionale, che aveva accompagnato la cessazione dall’incarico, con pubblicità della ingiusta accusa di aver presentato bilanci non meritevoli di approvazione, di conflittualità con il collegio sindacale e di compromissione della credibilità dell’azione amministrativa, circostanze che avevano inciso oltre che sull’immagine professionale anche sui rapporti interpersonali e sulle condizioni di salute dell’interessata, il cui stato ansioso, insorto in coincidenza con la vicenda, si è ripercosso sulla malattia peptica, anch’essa insorta, rendendo necessario nelle fasi acute il ricovero ospedaliero.

La liquidazione complessiva delle voci di danno e la valutazione equitativa, nell’impossibilità di una diversa valutazione per alcune di dette voci, erano pertanto giustificati. La notorietà della ricorrente e l’entità del danno biologico, come valutato dal consulente di parte, rendevano poi congrua la misura della liquidazione.

La Regione Abruzzo chiede la cassazione di questa sentenza sulla base di due motivi di ricorso.

L’intimata resiste con controricorso.

Motivi della decisione

Con il primo motivo di ricorso è denunziata violazione degli articoli 2 e 3, comma 6, del decreto legislativo 502/92.

Secondo la Regione ricorrente è indubbio che nel caso in esame la risoluzione del rapporto di lavoro sia avvenuta in presenza dei gravi motivi che potevano giustificarla.

Presupposto della delibera della giunta regionale è infatti la valutazione negativa del complessivo comportamento della dottoressa P., secondo i principi che fondano la responsabilità della dirigenza, avente ad oggetto le prestazioni e le competenze organizzative (comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse assegnate) del personale dirigenziale.

La sentenza invece è principalmente fondata sul fatto che le censure rilevate dalla commissione ispettiva istituita dalla Regione, alle quali la delibera di revoca fa riferimento, non appaiono costituire valido fondamento giuridico di tale provvedimento. Ma oggetto di valutazione negativa è stato proprio il complessivo comportamento della dottoressa P., ciò spiega perché tra le motivazioni della decisione di risolvere il rapporto è possibile rinvenire: la mancata approvazione di due bilanci di esercizio, valutata nelle premesse della delibera come causa di estrema gravità; la conseguente violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione; uno stato di conflittualità fra la dottoressa P. e il Collegio sindacale, causa del mancato rilascio del parere da parte del collegio medesimo che avrebbe permesso l’approvazione dei bilanci di esercizio; il venir meno del rapporto fiduciario caratterizzante l’incarico; il venir meno della credibilità dell’azione amministrativa in punto di certezza della stessa e di rispondenza ai principi di contabilità regionale.

Ad integrare gravi motivi basterebbe già la mancata approvazione dei due bilanci di esercizio, stante il carattere di atto fondamentale per la ASL che tale approvazione riveste, sulla base della pertinente normativa regionale (legge 24 dicembre 1996, n. 146) anche per la natura di strumento di programmazione e controllo che al bilancio va riconosciuta.

Poiché in base alle norme di riferimento questo bilancio deve essere adottato e trasmesso dal Direttore generale entro il 30 giugno successivo alla chiusura dell’esercizio cui si riferisce, la violazione di detto termine rileva tanto come violazione di legge quanto come grave motivo quanto ancora come mancato rispetto del principio di buon andamento, ed è quindi è tate da legittimare la risoluzione del contratto.

Non rileva per contro che la mancata approvazione si riferisca ad anni precedenti all’incardinamento della dottoressa P. nell’incarico, perché quest’ultima avrebbe dovuto comunque impegnarsi sollecitamente e costruttivamente con il collegio dei sindaci ai fini di una rapida definizione, mentre tra il Direttore generale e i sindaci, oltretutto nominati dallo stesso direttore, sono intercorse lungaggini dovute alla rigidità del relativo rapporto.

Neppure rileva che la relazione ispettiva avesse concluso nel senso della piena corrispondenza tra le scritture contabili e il bilancio di esercizio, e della corretta applicazione dei principi contabili perché tale considerazione non vale certo a dimostrare che il bilancio sia stato adottato tempestivamente. È vero che il collegio sindacale avrebbe comunque potuto rilasciare le attestazioni di legge da allegare al bilancio d’esercizio ma che ciò non sia avvenuto è dipeso dalla eccessiva rigidità e dal formalismo posti alla base del rapporto tra collegio sindacale e il direttore generale. Benché rigidità e formalismo non determinino di per sé insorgere di una vera e propria conflittualità tra i Sindaci e il dirigente, ciò non significa che non possono sussistere tensioni fra le parti medesime causate proprio dalla complessiva attività di gestione della stessa dottoressa P.. Inoltre benché la procedura per la risoluzione del contratto sia stata attivata ancor prima di conoscere il responso della commissione ispettiva ciò non vuol dire che la deliberazione sia stata emessa prescindendo dal parere, perché la delibera di risoluzione è stata approvata il 21 dicembre 2001 dopo il deposito della relazione della commissione avvenuto il 30 novembre 2000.

Va ancora considerata la natura privatistica del rapporto di lavoro del direttore generale della ASL come premessa per la configurabilità di una responsabilità di quest’ultimo per il solo oggettivo ottenimento di risultati negativi dell’attività amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento degli obiettivi posti o la grave inosservanza delle direttive impartite dal livello politico competente. Pertanto in presenza dei gravi motivi che hanno determinato la risoluzione del contratto e la decadenza immediata dall’incarico di direttore generale diventa ininfluente che non si sia provveduto ad acquisire il parere della conferenza dei sindaci previsto dall’articolo 2, comma 2-bis del decreto legislativo 502/92.

Il motivo contiene in larga parte censure inammissibili e per il resto è infondato.

Secondo l’art. 3-bis comma 8 del D.Lgs. 30-12-1992, n. 502 [Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421] “Il rapporto di lavoro del direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è regolato da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice civile”.

Il precedente comma 7 dell’art. in esame stabilisce che “Quando ricorrano gravi motivi o la gestione presenti una situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di leggi o del principio di buon andamento e di imparzialità della amministrazione, la regione risolve il contratto dichiarando la decadenza del direttore generale e provvede alla sua sostituzione; in tali casi la regione provvede previo parere della Conferenza di cui all’articolo 2, comma 2-bis, che si esprime nel termine di dieci giorni dalla richiesta, decorsi inutilmente i quali la risoluzione del contratto può avere comunque corso. Si prescinde dal parere nei casi di particolare gravità e urgenza. Il sindaco o la Conferenza dei sindaci di cui all’articolo 3, comma 14, ovvero, per le aziende ospedaliere, la Conferenza di cui all’articolo 2, comma 2-bis, nel caso di manifesta inattuazione nella realizzazione del Piano attuativo locale, possono chiedere alla regione di revocare il direttore generale, o di non disporne la conferma, ove il contratto sia già scaduto. Quando i procedimenti di valutazione e di revoca di cui al comma 6 e al presente comma riguardano i direttori generali delle aziende ospedaliere, la Conferenza di cui all’articolo 2, comma 2-bis è integrata con il sindaco del comune capoluogo della provincia in cui è situata l’azienda”.

L’art. 2 comma 2-bis del testo legislativo in esame dispone a sua volta che “La legge regionale istituisce e disciplina la Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio-sanitaria regionale, assicurandone il raccordo o l’inserimento nell’organismo rappresentativo delle autonomie locali, ove istituito. Fanno, comunque, parte della Conferenza: il sindaco del comune nel caso in cui l’ambito territoriale dell’Azienda unità sanitaria locale coincida con quello del comune; il presidente della Conferenza dei sindaci, ovvero il sindaco o i presidenti di circoscrizione nei casi in cui l’ambito territoriale dell’unità sanitaria locale sia rispettivamente superiore o inferiore al territorio del Comune; rappresentanti delle associazioni regionali delle autonomie locali”.

Nel caso di specie secondo gli accertamenti contenuti nella sentenza impugnata il parere della Conferenza prevista dall’art. 2 comma 2-bis cit., non è stato acquisito senza che ricorresse il requisito di particolare gravità ed urgenza che avrebbe consentito di prescinderne.

La delibera di risoluzione del rapporto è dunque viziata. La parte ricorrente, dopo aver trattato diffusamente della presenza dei gravi motivi che giustificherebbero la risoluzione del rapporto, afferma che in tale situazione si dovrebbe prescindere dal detto parere. Ma in tal modo la ricorrente trascura la specifica previsione di legge che a tal fine fa riferimento non ai gravi motivi di risoluzione del rapporto ma ai “casi di particolare gravità ed urgenza”, nella specie non ricorrenti secondo l’accertamento della sentenza impugnata sostanzialmente incensurato.

Vale comunque osservare che anche in ordine alla gravità degli addebiti mossi alla attuale contro ricorrente la sentenza impugnata contiene accertamenti in senso esattamente contrario, ai quali il motivo in esame, per tale profilo inammissibile, contrappone sostanzialmente una diversa valutazione della vicenda.

Con il secondo motivo di ricorso è denunziata omessa o insufficiente motivazione con riferimento alla statuizione in ordine alla valutazione del danno.

La sentenza avrebbe liquidato il danno biologico con acritico riferimento ad una consulenza di parte non vagliata da un ctu e contenente una valutazione del danno (del 15%) palesemente eccessiva. Il danno all’immagine non sarebbe stato rigorosamente provato nell’an prima ancora che nel quantum.

Sarebbe stata trascurata la valenza risarcitoria della pubblicazione della sentenza di primo grado favorevole alla ricorrente.

Il motivo è infondato.

La sentenza ha specificamente motivato in ordine alla capacità risarcitoria della sentenza di primo grado con riferimento alla lesione del diritto all’immagine, dando adeguatamente conto delle ragioni per cui doveva riconoscersi tale tipo di danno.

La consulenza tecnica d’ufficio è mezzo istruttorio (e non una prova vera e propria) sottratta alla disponibilità delle parti ed affidata al prudente apprezzamento del giudice di merito, rientrando nel suo potere discrezionale la valutazione di disporre la nomina dell’ausiliario giudiziario (per tutte, Cass. 15239/2007). D’altra parte la ricorrente neppure afferma di avere vanamente sollecitato tale nomina. La doglianza circa l’eccessività della valutazione del danno introduce una questione di puro merito.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato con condanna della parte ricorrente alle spese del giudizio.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso; condanna la parte ricorrente alle spese del giudizio liquidate in euro 34,00 per spese, oltre a euro 5.000 per onorari, nonché IVA, CPA e spese generali