Federazione Sindacati Indipendenti

Prestazioni assistenziali, spese, ripartizione, ISEE, accompagnamento, invalidità

Consiglio di Stato

Sezione III

Sentenza 25 maggio – 28 settembre 2012, n. 5154 (Presidente Botto – Estensore D’Alessio)

Fatto e diritto

1.- La signora Maria Luisa V. aveva impugnato davanti al T.A.R. per la Lombardia il provvedimento (n. 804202 del 25 agosto 2006) con il quale il dirigente del Settore Anziani e Strutture Residenziali del Comune di Milano, nell’autorizzare il suo ricovero nella struttura assistenziale “La Piccola Casa del Rifugio” di Milano, aveva disposto:
a) che fosse rilasciata delega al Comune per la riscossione al 100% delle pensioni a qualsiasi titolo percepite, fatta salva la pensione di guerra;
b) che fosse rilasciata delega per la trattenuta del 100% dell’indennità di accompagnamento con i relativi arretrati maturati;
c) la restituzione al ricoverato della quota mensile di € 104,00 e del 50% della tredicesima;
d) il riconoscimento di risparmi accertati dall’ultimo estratto conto bancario, pari ad € 5.902,10 (al 28.7.2006) per il pagamento della retta privata fino al 14 novembre 2006, sino al raggiungimento di € 2.500,00, limite stabilito dalla deliberazione della Giunta Comunale n. 1246/03 per accedere al contributo comunale;
e) la rivalsa sui beni di proprietà del ricoverato, compresi quelli pervenuti durante e dopo il ricovero, fino all’effettiva concorrenza dell’effettiva spesa sostenuta dall’amministrazione comunale.
La signora V. aveva sostenuto, in particolare, che la componente reddituale, da considerare ai fini della partecipazione agli oneri delle prestazioni agevolate, non doveva comprendere la pensione per l’invalidità civile e l’assegno di accompagnamento che non fanno parte del reddito imponibile per effetto dell’istituzione, con il d. lgs. n. 109 del 1998, dei criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate.
2.- Il T.A.R. per la Lombardia, Sede di Milano, con sentenza della Sezione I, n. 1405 del 9 maggio 2008, ha accolto il ricorso.
Secondo il TAR, infatti, la legge n. 328 del 2000 (legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) contiene una serie di disposizioni che fanno ritenere che le regioni, nell’emanare la disciplina di loro competenza sui servizi sociali assistenziali agevolati, siano comunque vincolate al sistema ISEE.
Infatti l’art. 8, comma 3, lett. l) della citata legge prevede che spetta alle regioni stabilire i criteri per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni, sulla base dei criteri determinati ai sensi del successivo art. 18, comma 3, lett. g). E tali criteri debbono essere determinati tenuto conto dei principi stabiliti dal d. lgs. n. 109 del 1998 che ha introdotto il sistema ISEE.
In particolare, ha aggiunto il T.A.R., l’art. 25 della legge n. 328 del 2000 prevede che, ai fini dell’accesso ai servizi disciplinati dalla legge, «la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000 n. 130».
3.- Il Comune di Milano ha appellato l’indicata sentenza ritenendola erronea sotto diversi profili.
Secondo il Comune il riferimento all’ISEE, di cui al d. lgs. n. 109 del 1998, poteva infatti ritenersi applicabile alla fattispecie solo ai fini della valutazione dell’accesso ai servizi, come previsto dall’art. 25 della legge quadro n. 328 del 2000, e non anche ai fini del concorso da parte dell’interessato al pagamento delle prestazioni. Mentre il principio della compartecipazione alle spese da parte degli utenti, che discende dall’art. 1, comma 3 della legge n. 328 del 2000, è poi regolato dal successivo art. 8, comma 3, che attribuisce alle regioni la definizione dei criteri per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni.
Secondo il Comune, inoltre, la sentenza si pone in contrasto con tutta le disposizioni che prevedono la partecipazione degli utenti alla spesa per i servizi sanitari e assistenziali, fatta eccezione per le ipotesi di indigenza dell’assistito, e non tiene conto del principio di sussidiarietà e dell’autonomia comunale stabilito dall’art. 118 della Costituzione.
Il Comune ha anche chiesto, in via subordinata, che la Sezione sollevi questione di legittimità costituzionale delle disposizioni contenute nel d. lgs. n. 109 del 1998, come modificato dal d. lgs. n. 130 del 2000, se interpretate nel senso di non consentire l’emanazione di disposizioni per la partecipazione degli utenti alla spesa per i servizi assistenziali.
4.- All’appello si oppone la signora V. che ha sostenuto che la legge regionale n. 3 del 2008, comunque successiva alla fattispecie, ha confermato, in armonia con i principi enunciati dalla legge n. 328 del 2000, la cogenza del sistema ISEE anche per i servizi assistenziali.
5.- Prima di passare all’esame del merito della questione sollevata, occorre ricordare, in fatto, che la signora V., invalida al 100% e con impossibilità di deambulare senza l’aiuto di un accompagnatore, era stata ricoverata, in data 9 maggio 2006, come solvente, presso la struttura assistenziale “La Piccola Casa del Rifugio” di Milano. Il successivo 4 agosto la signora V. aveva poi inoltrato al Comune la richiesta di intervento economico per il pagamento della retta di ricovero nella detta struttura.
Il Comune di Milano, con l’atto impugnato in primo grado, aveva quindi determinato di assumere l’onere del pagamento della retta di ricovero (pari ad € 55,00 al giorno), prevedendo peraltro la compartecipazione alla spesa della signora V. alle condizioni che si sono prima ricordate.
Il Comune, infatti, con precedenti disposizioni (richiamate nel provvedimento impugnato) aveva regolamentato l’erogazione dei servizi assistenziali in favore dei soggetti disabili e degli anziani non autosufficienti, prevedendo la compartecipazione degli assistiti al costo della retta (concordato con le strutture assistenziali) secondo una tabella parametrica che ne determinava l’ammontare in funzione del reddito dei soggetti ricoverati e con onere, per il residuo, a carico dell’amministrazione comunale, che assumeva totalmente a suo carico la spesa solo in assenza di disponibilità economica dei componenti il nucleo familiare del soggetto ricoverato.
6.- Ciò precisato può ora essere esaminata la questione sulla legittimità delle condizioni che sono state poste dal Comune di Milano alla signora V. per poter fruire del ricovero in struttura assistenziale con oneri (anche) a carico del Comune.
In primo luogo non possono essere oggetto di censura le citate disposizioni generali (peraltro non direttamente impugnate) dettate in materia di prestazioni sociali dal Comune di Milano che, in assenza delle (previste ma all’epoca ancora non emanate) determinazioni regionali, ha ritenuto di poter disciplinare autonomamente le modalità ed anche le forme di partecipazione o di compartecipazione alla spesa sostenuta per le prestazioni assistenziali.
In ogni caso le disposizioni dettate dal Comune e, in particolare, la previsione di forme di partecipazione alla spesa, secondo criteri legati al reddito familiare, dei portatori di grave handicap e degli anziani non autosufficienti, appaiono, nelle loro linee generali, del tutto logiche.
7.- La signora V. ha peraltro sostenuto che fra le somme da considerare per la determinazione del reddito (e quindi ai fini della compartecipazione alla spesa per il ricovero) non potevano essere considerate anche la pensione di invalidità e l’indennità di accompagnamento che sono (pacificamente) escluse dagli elementi valutabili, nella determinazione dell’ISEE, per poter beneficiare delle prestazioni assistenziali.
Il T.A.R. di Milano, con l’appellata sentenza, ha ritenuto fondata la censura ritenendo, come si è prima ricordato, che i criteri per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni assistenziali debbono essere determinati dalle regioni, tenendo conto dei principi stabiliti dal d. lgs. n. 109 del 1998; che le regioni, nell’emanare la disciplina di loro competenza sui servizi sociali assistenziali agevolati, sono comunque vincolati al sistema ISEE; che il Comune quindi non poteva procedere, per la parte contestata, senza fare applicazione dei criteri dettati dal sistema ISEE.
8.- Tale conclusione nella fattispecie non può essere condivisa.
Se è vero infatti che, ai fini dell’erogazione delle prestazioni assistenziali, occorre fare riferimento all’ISEE (Indicatore della Situazione Economica Equivalente), che permette di misurare, ai sensi del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 109, la condizione economica delle famiglie sulla base del loro patrimonio (mobiliare ed immobiliare) e dei redditi percepiti, non può tuttavia escludersi che, per la compartecipazione alla spesa di determinate prestazioni assistenziali (come per il ricovero in una struttura assistenziale), possa tenersi conto anche di redditi che non sono normalmente considerati ai fini della determinazione del reddito utile ai fini ISEE.
L’ISEE, che costituisce l’indicatore della situazione economica per poter accedere alle diverse prestazioni sociali e assistenziali, non può infatti ritenersi, per quel che riguarda la compartecipazione alle spese che le amministrazioni sostengono per il ricovero in una struttura assistenziale residenziale o semiresidenziale, l’unico elemento di valutazione della capacità reddituale.
9.- Nella fattispecie la signora V. si era lamentata, in particolare, del fatto che il Comune aveva previsto che la sua compartecipazione alla spesa per il ricovero nella struttura assistenziale doveva tenere conto anche della pensione di invalidità e dell’indennità di accompagnamento da lei percepite, che pacificamente non rientrano fra i redditi utili per il calcolo dell’ISEE.
In proposito occorre peraltro considerare che, con il ricovero in una struttura assistenziale convenzionata con il Comune, all’interessata sarebbero stati assicurati tutti i servizi necessari ai bisogni della vita.
Non risulta pertanto illogica (e quindi illegittima) la richiesta del Comune di considerare, ai fini della compartecipazione alla spesa, anche la pensione di invalidità e l’indennità di accompagnamento percepite dall’interessata.
Si deve, infatti, considerare che tali emolumenti sono erogati agli aventi diritto, secondo le relative discipline, proprio al fine di consentire a soggetti che sono in difficoltà, a causa delle loro menomazioni, di provvedere ai bisogni della vita.
Ma se un soggetto pubblico, come nella fattispecie, interviene per consentire che ai bisogni della vita del soggetto inabile provveda la struttura assistenziale, non risulta irragionevole che una parte, anche rilevante, delle somme corrisposte (anche) a titolo di pensione di invalidità e di indennità di accompagnamento siano utilizzate per consentire il pagamento di quanto corrisposto dalla struttura per il sostentamento.
10.- L’indennità di accompagnamento, o assegno di accompagnamento, costituisce infatti un sostegno economico (a carico dello Stato e pagato dall’Inps) per le persone dichiarate totalmente invalide. Tale assegno ha la natura di un contributo forfettario assegnato per il rimborso delle spese conseguenti alla situazione di invalidità.
A tal fine le somme corrisposte sono spesso insufficienti ed i familiari delle persone inabili e degli anziani non autosufficienti devono quindi provvedere alle esigenze della vita di tali soggetti anche con altri mezzi.
Ma se il soggetto affetto da totale inabilità è ricoverato in una struttura assistenziale, come nella fattispecie, ed ai suoi bisogni provvedono gli operatori della struttura assistenziale, non si può logicamente escludere che, ai fini della compartecipazione al pagamento della struttura assistenziale (che svolge le funzioni che sarebbero state svolte dall’accompagnatore), possa tenersi conto anche dell’importo erogato a titolo di indennità di accompagnamento, determinandosi altrimenti un ingiustificato arricchimento del soggetto interessato (o dei suoi familiari) per la percezione di una indennità che, con il ricovero duraturo del beneficiario nella struttura residenziale, ha perso la sua causa.
Considerazioni analoghe possono essere svolte per la pensione di invalidità che ha natura di prestazione assistenziale in favore degli invalidi civili totali e parziali.
11. Sulla base delle esposte considerazioni non può quindi escludersi che, per la compartecipazione alla spesa di ricovero in una struttura assistenziale, possano essere considerati anche redditi normalmente non considerati nell’ISEE.
Tale conclusione risulta confortata dalla disposizione contenuta nella sopravvenuta legge regionale n. 2 del 24 febbraio 2012 che, all’art. 2, ha sostituito l’art. 8 (agevolazioni per l’accesso alle prestazioni sociali e sociosanitarie) della legge regionale n. 3 del 12 marzo 2008. In particolare, il comma 2 del nuovo articolo 8 prevede, alla lettera f), che la quota di compartecipazione al costo delle prestazioni sociali e la quota a valenza sociale delle prestazioni sociosanitarie sono stabilite dai comuni secondo modalità definite, con deliberazione della Giunta regionale, fra l’altro, computando le prestazioni economiche previdenziali o assistenziali, a qualsiasi titolo percepite, ai fini della determinazione del reddito della persona assistita, nel caso di accesso a unità d’offerta residenziali e, nel caso di accesso a unità d’offerta semiresidenziali, computando tali prestazioni economiche al cinquanta per cento.
12.-Non può ritenersi quindi illegittima, per i profili considerati, la richiesta fatta dal Comune di Milano alla signora V. di compartecipazione alla spesa per il ricovero nella struttura assistenziale “La Piccola Casa del Rifugio” di Milano.
Nella fattispecie, peraltro, il Comune aveva comunque anche previsto che una parte (limitata) dei redditi erogati all’interessata, che fruiva anche di due pensioni di riversibilità, restasse nella sua disponibilità per i suoi bisogni personali e per le sue esigenze della vita di relazione.
13.- L’appello è quindi fondato e deve essere accolto e, per l’effetto, la sentenza del T.A.R. per la Lombardia, Sede di Milano, Sezione I, n. 1405 del 9 maggio 2008 deve essere annullata.
Considerata la particolarità della questione trattata, le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per la Lombardia, Sede di Milano, Sezione I, n. 1405 del 9 maggio 2008, respinge il ricorso proposto in primo grado. Dispone la compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa