Federazione Sindacati Indipendenti

Dipendente pubblico, procedimento penale, sospensione cautelare, retribuzione

SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Sentenza 25 settembre – 25 novembre 2013, n. 26287

(Presidente Roselli – Relatore Mancino)

Svolgimento del processo

1. Con sentenza del 26 novembre 2007, la Corte d’Appello di Torino respingeva il gravame principale svolto da M.P. contro la sentenza di primo grado che, in contraddittorio con il Comune di Torino, aveva rigettato la domanda proposta dal M. per la caducazione della sospensione cautelare e la ricostruzione della carriera con pagamento di quanto spettante per tali titoli; respingeva, inoltre, il gravame incidentale svolto dal Comune.

2. La Corte territoriale puntualizzava quanto segue:

M.P. , ufficiale territoriale del Corpo dei vigili urbani, a seguito dell’instaurazione di procedimento penale a suo carico, per i reati di cui agli artt. 81 cpv., 110, 323, commi 1 e 2, 476, 490 e 319 codice penale, veniva sospeso dal servizio, in via cautelare, con privazione della retribuzione, dal 23 agosto 1995 al 15.2.1996, a seguito della notizia che il medesimo era indagato e poi, a seguito della sentenza penale di condanna davanti al GIP (recte GUP), veniva nuovamente sospeso dal 7 giugno 1997 fino alla destituzione (disposta dall’ente locale con provvedimento in data 24.11.1999). Condannato in primo grado, la Corte di appello di Torino, con sentenza del 12.10.1998, assolveva il dipendente dal reato di cui all’art. 323 codice penale, e confermava la condanna per tutti gli altri reati contestati.

3. Il procedimento disciplinare, riattivato dall’amministrazione all’esito della definitiva statuizione di condanna, si concludeva in data 24.11.1999, con la destituzione dal servizio. Il provvedimento disciplinare, impugnato dal dipendente, veniva dichiarato illegittimo perché estinto per vizio procedurale, con condanna dell’ente locale alla reintegrazione del dipendente. La sentenza di prime cure veniva confermata nei gradi di appello e di legittimità.

4. Tanto premesso, il dipendente agiva in giudizio per il ripristino della situazione antecedente alla sospensione cautelare dal servizio, sul presupposto che, per essere caduto il provvedimento disciplinare, doveva ritenersi caducato anche l’allontanamento interinale riferito a quel provvedimento finale.

5. La Corte territoriale, a sostegno del decisum e per quanto qui rileva, precisava che entrambe le sospensioni cautelari subite dal dipendente erano state irrogate nella vigenza dell’art. 27 del CCNL 1994-97 Comparto del personale delle Regioni-Autonomie Locali. Rilevava che la predetta disposizione negoziale collettiva non regolamentava la condizione del lavoratore sospeso in caso di sentenza penale di condanna, diversamente da quanto previsto per la diversa ipotesi della sospensione del dipendente definitivamente assolto o prosciolto con formula piena. Desumeva, pertanto, la volontà pattizia di tenere fermi, in caso di condanna, gli effetti della sospensione cautelare, con esclusione sia del diritto del dipendente alla restitutio in integrum, sia dell’obbligo, per l’amministrazione, di restituire l’assegno alimentare, a prescindere dagli sviluppi della vicenda sotto il profilo disciplinare. Rimarcava, infine, che la sospensione in questione, alla quale era estranea la natura disciplinare, era sorretta da esigenze cautelari che prescindevano totalmente dalla valutazione, ex post, della fondatezza o meno della contestazione disciplinare.

6. La Corte di merito rigettava, inoltre, l’appello incidentale svolto dal Comune e, per quanto di rilievo in questa sede, disattendeva la sollevata eccezione di giudicato, sul presupposto della diversità della causa petendi tra la pronuncia di riammissione in servizio del dipendente e la domanda svolta in giudizio. Respingeva, infine, l’eccezione di prescrizione, in base al rilievo secondo cui solo dopo la pronuncia della Corte di cassazione, sull’illegittimità della sanzione disciplinare, il dipendente era stato in condizione di azionare la pretesa alla (Ndr: testo originale non comprensibile) statuizione di illegittimità, per estinzione, del procedimento.

7. Avverso l’anzidetta sentenza della Corte territoriale, M.P. ha proposto ricorso per cassazione fondato su un articolato motivo. Il Comune intimato ha resistito con controricorso e proposto ricorso incidentale affidato a cinque motivi, cui non ha resistito il M. Entrambe le parti hanno depositato memorie ex art. 378 c.p.c.

Motivi della decisione

8. Preliminarmente va disposta la riunione dei ricorsi, ex art. 335 c.p.c., perché proposti avverso la medesima sentenza.

9. Con l’unico motivo del ricorso principale, il ricorrente denuncia la violazione degli artt. 91, 92, 96, 97 del d.P.R. n. 3 del 1957 e l’erronea individuazione della normativa applicabile. Si duole che la Corte territoriale abbia regolamentato la sospensione cautelare alla stregua della sopravvenuta disciplina contrattuale collettiva del Comparto Regioni – autonomie locali. A suo dire, oltre al rilievo secondo cui detta contrattazione non conterrebbe alcuna regola sulla restitutio in integrum a seguito di condanna penale, la soluzione adottata risulta in contrasto con il disposto dell’art. 71 del decreto legislativo n. 165 del 2001 che, negli allegati A), B), C) non contempla, per il predetto Comparto, l’abrogazione dei citati articoli del testo unico n. 3 del 1957, come previsto, invece, per i diversi Comparti dei Ministeri e della Scuola. Deduce, in conclusione, che comunque neanche le norme del richiamato testo unico del 1957 disciplinano le conseguenze dell’estinzione del procedimento disciplinare dopo la sentenza penale di condanna e ribadisce che, per la stretta interdipendenza tra sospensione cautelare e procedimento disciplinare, all’esito di quest’ultimo è legata la sorte della misura cautelare adotta dall’amministrazione.

10. Il ricorso è fondato per le ragioni di seguito esposte.

11. Giova brevemente richiamare, innanzitutto, i fatti oggetto del giudizio:

M.P. veniva sospeso dal servizio, in via cautelare, con privazione della retribuzione, dal 23 agosto 1995, a seguito della notizia che il medesimo era indagato per i reati di cui agli artt. 81 cpv., 110, 323, commi 1 e 2, 476, 490 e 319 c.p.; la misura cautelare veniva revocata il 15 febbraio 1996; a seguito della sentenza penale di condanna, pronunciata in primo grado, con provvedimento in data 5 giugno 1997 veniva nuovamente sospeso, in via cautelare, dal 7 giugno 1997 fino alla destituzione (avvenuta in data 24 novembre 1999);

condannato in primo grado, per quanto qui rileva, alla pena di anni due di reclusione e all’interdizione dai pubblici uffici per la stessa durata, la Corte di appello di Torino, con sentenza del 12 ottobre 1998, lo assolveva dal reato di abuso d’ufficio non patrimoniale (di cui all’art. 323, primo comma, c.p.), e confermava la condanna per corruzione, con la pena detentiva rideterminata in un anno di reclusione;

all’esito della definitiva condanna in sede penale, il procedimento disciplinare, sospeso fino alla definizione del procedimento penale, veniva riavviato dall’amministrazione e si concludeva, con provvedimento del 24 novembre 1999, con la destituzione dall’impiego del dipendente che si trovava ancora in regime di sospensione cautelare;

il provvedimento di destituzione veniva dichiarato illegittimo dal giudice ordinario, giacché estinto per vizio procedurale.

12. Nella peculiare vicenda così descritta è all’esame della Corte esclusivamente la sospensione cautelare subita dal dipendente al quale sia stata inflitta, dopo la condanna penale, una sanzione disciplinare espulsiva risultata illegittima all’esito dell’accertamento giudiziale.

13. Le disposizioni legislative e pattizie, applicabili ratione temporis, non regolano la condizione del dipendente condannato in sede penale e allontanato, cautelarmente, dal servizio, e il vuoto normativo va colmato con il generale divieto di sospensione unilaterale del rapporto di lavoro, da parte del datore di lavoro, al di fuori delle ipotesi previste dalla legge e dalla contrattazione collettiva e, in continuità con il precedente di questa Corte n. 5147 del 2013, con la regola implicita nella natura cautelare e interinale della sospensione cautelare, destinata a durare fin quando durino il procedimento penale ed il procedimento disciplinare in funzione dei quali è prevista.

14. Tale regola si esprime nella provvisorietà e rivedibilità della misura cautelare, in quanto “solo a termine e secondo l’esito dei detti procedimenti, si potrà stabilire se la sospensione preventiva applicata resti giustificata e debba sfociare nella destituzione o nella retrocessione, ovvero debba venire caducata a tutti gli effetti” (Corte Cost., sent. n. 168 del 1973).

15. Informando la vicenda in esame a tali principi, la regola iuris rinvenibile nell’Ordinamento per la disciplina dei casi considerati è quella per cui l’irripetibilità della retribuzione perduta durante la sospensione cautelare si giustifica unicamente nell’ipotesi in cui il procedimento disciplinare si concluda con la destituzione, ora licenziamento, del lavoratore, giacché con la decisione definitiva cessa la ragion d’essere della misura cautelare.

16. Negli altri casi in cui l’Amministrazione non abbia coltivato il procedimento disciplinare, conformando l’esercizio del potere disciplinare alle regole prescritte per il valido esercizio della potestà sanzionatoria, la trasformazione degli effetti della sospensione cautelare in una definitiva perdita della retribuzione dovuta non trova alcuna giustificazione nelle regole indicate, finendo essa per gravare il lavoratore di una sanzione disciplinare aggiuntiva, non tipizzata.

17. Un tale effetto conservativo della sospensione cautelativa, benché l’amministrazione non si sia adoperata sollecitamente nello svolgimento del procedimento disciplinare, è impedito dal carattere di mera strumentalità dell’allontanamento cautelare del dipendente, che non può mai incidere in misura più gravosa di quella in funzione dell’ effettività della quale è preordinata, nonché dal divieto generale di sospensioni unilaterali del rapporto di lavoro, con perdita definitiva della retribuzione.

18. Ciò perché l’allontanamento cautelare del dipendente è riconducibile al potere datoriale di autotutela durante il tempo occorrente alla definizione del procedimento penale sui fatti-reato, in funzione preventiva di possibili pregiudizi al regolare funzionamento del servizio ed al prestigio dell’Amministrazione ed è destinato a produrre effetti, la quiescenza del rapporto di lavoro, finché non intervenga un provvedimento definitivo che sorregga o recida il rapporto tra amministrazione e dipendente.

19. La sospensione cautelare è, proprio per sua natura, legata al procedimento disciplinare e al suo esito, e non può trasformarsi in sanzione disciplinare solo perché l’iniziativa disciplinare non sia stata dall’amministrazione validamente esercitata nel rispetto dei tempi e modi prefissati.

20. La pubblica amministrazione deve, in altre parole, imputare a se stessa gli effetti della mancata tempestiva definizione del procedimento disciplinare, onde gli effetti sfavorevoli per il dipendente rimangono soltanto, ed eventualmente, quelli del processo penale.

21. Per quanto sin qui detto, al dipendente va conguagliato quanto dovuto nel periodo in cui è stato allontanato cautelarmente, come se fosse stato in servizio, esclusi i periodi di sospensione inflitti a seguito della condanna penale (a pena detentiva ed accessoria dell’interdizione temporanea dai pubblici uffici), ed escluse le indennità o compensi comunque collegati alla presenza in servizio, agli incarichi ovvero a prestazioni di carattere straordinario.

22. Concludendo, va affermato il seguente principio di diritto: “la sorte definitiva della sospensione cautelare del dipendente dell’ente locale condannato in sede penale dipende dal procedimento disciplinare attivato o riattivato dopo la pronuncia penale per i fatti oggetto di accertamento in sede penale a carico del dipendente medesimo, con la conseguenza che l’esercizio della potestà disciplinare dell’Amministrazione non conformatasi ai requisiti di legittimità che rendono valida la sanzione disciplinare intimata, rende priva di causa la sospensione unilaterale del rapporto di lavoro disposta in via cautelare e comporta il diritto del dipendente alla restitutio in integrum, detratto quanto percepito a titolo di assegno alimentare”.

23. Deriva da ciò la fondatezza del ricorso principale, ancorché per ragioni in diritto parzialmente diverse da quelle ivi sostenute, che va pertanto accolto, con la conseguente cassazione della sentenza impugnata.

24. Passando all’esame del ricorso incidentale, il primo motivo, concernente la domanda di ricostruzione della carriera nel periodo di sospensione cautelare, rimane così assorbito.

25. Col secondo motivo dello stesso ricorso viene dedotta, con riferimento alla prima sospensione cautelare, violazione dell’art. 1362 c.c. e omessa motivazione, per non avere la Corte territoriale ritenuto obbligatoria la prima sospensione fondata sul richiamo a disposizione del regolamento del personale che impone l’obbligo della sospensione ove il lavoratore sia indagato per reati anche di corruzione, ecc.

26. Il motivo è assorbito dalla predicata indifferenza, nei passaggi motivazionali che precedono, dell’obbligatorietà o meno della misura cautelare disposta dal datore di lavoro.

27. Il terzo motivo va rigettato giacché imperniato sulla tesi, qui motivatamente respinta, dell’autonomia del provvedimento cautelare rispetto alle sorti del procedimento disciplinare.

28. Il quarto motivo, incentrato sulla necessaria detrazione del periodo di detenzione e di interdizione temporanea dai pubblici uffici, è inammissibile perché non contiene alcuna censura contro la sentenza impugnata ma svolge solo considerazioni in ordine alle statuizioni eventuali di un giudizio di rinvio.

29. Infine, il quinto motivo, con il quale si deduce violazione dell’art. 2948 c.c. e vizio di motivazione, imperniato sulla prescrizione del diritto alla restitutio in integrum per il periodo antecedente alla data del 30 maggio 1997 (all’uopo evocando la lettera ricevuta dalla P.A., in data 30.5.2002, recante la pretesa creditoria), non è meritevole di accoglimento per avere la Corte territoriale correttamente affermato il principio dell’azionabilità della domanda alla restitutio in integrum solo all’esito della decisione definitiva sull’illegittimità della destituzione (con sentenza di questa Corte di legittimità del 13 giugno 2005).

30. Per gli accertamenti di fatto la causa va rimessa, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., ad altro Giudice, che si designa nella medesima Corte d’appello, in diversa composizione, che procederà ad un nuovo esame della controversia alla stregua di quanto sinora detto.

31. Al Giudice del rinvio si rimette anche la disciplina delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte, riunisce i ricorsi, accoglie il ricorso principale e rigetta il ricorso incidentale; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla stessa Corte d’appello, in diversa composizione