Federazione Sindacati Indipendenti

Impiego pubblico, impiegati regionali, provinciali, comunali, insediamento dei nuovi organi di amministrazione, Cassazione Civile, sez. lavoro, ordinanza 15/07/2016 n° 14593

SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Ordinanza 15 luglio 2016, n. 14593

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MACIOCE Luigi – Presidente –

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – rel. Consigliere –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 26621/2014 proposto da:

M.G., C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FEDERICO CESI 72, presso lo studio dell’avvocato ACHILLE BUONAFEDE, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato LUCIANA CRIACO, giusta delega in atti;

– ricorrente –

e contro

A.R.P.A. – AZIENDA REGIONALE PROTEZIONE AMBIENTE del FRIULI VENEZIA GIULIA, C.F. (OMISSIS);

– intimata –

nonché da:

A.R.P.A. – AZIENDA REGIONALE PROTEZIONE AMBIENTE del FRIULI VENEZIA GIULIA C.F. (OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in ROMA, PIAZZA CAVOUR, presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato FLAVIANO DE TINA, giusta delega in atti;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

e contro

M.G. C.E. (OMISSIS);

– intimato –

contro

M.G. C.F. MNOGNN50A20L483X, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FEDERICO CESI 72, presso lo studio dell’avvocato ACHILLE BUONAFEDE, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato LUCIANA CRIACO, giusta delega in atti – controricorrente –

contro

A.R.P.A. – AZIENDA REGIONALE PROTEZIONE AMBIENTE del FRIULI VENEZIA GIULIA C.F. (OMISSIS);

– intimata –

avverso la sentenza n. 271/2014 della CORTE D’APPELLO di TRIESTE, depositata il 28/07/2014, R.G. N. 345/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 04/05/2016 dal Consigliere Dott. GIUSEPPE NAPOLETANO;

udito l’Avvocato LUCIANA CRIACO;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FINOCCHI GHERSI Renato, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso per quanto di ragione.

Svolgimento del processo

la Corte d’Appello di Trieste, riformando le sentenze del Tribunale di Udine, rigettava la domanda proposta nei confronti dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente del Friuli Venezia Giulia (A.R.P.A.) da M.G. il quale, assunto dalla predetta Agenzia Regionale con contratto di diritto privato di durata quinquennale con l’incarico di Direttore tecnico scientifico, aveva dedotto che, in coincidenza con la nomina del Commissario straordinario, subentrato al precedente direttore generale, gli era stato revocato l’incarico, senza che l’Agenzia avesse motivato il relativo provvedimento, ed aveva chiesto, previa declaratoria dell’illegittimità della risoluzione del rapporto, la condanna dell’Agenzia al pagamento del risarcimento del danno patrimoniale non patrimoniale;

a fondamento del decisum la Corte del merito, ha richiamato la sentenza n. 3529 del 2013 di questa Corte, secondo la quale in tema di risoluzione del rapporto di lavoro del direttore tecnico scientifico e del direttore amministrativo dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (A.R.P.A.), della L.R. Friuli Venezia Giulia 3 marzo 1998, n. 6, art. 9, comma 6, che prevede la cessazione dell’incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale (salvo riconferma), introduce una fattispecie di estinzione automatica del rapporto, la cui ratio andava individuata nell’intento di assicurare la costante permanenza del rapporto fiduciario fra direttore generale dell’Agenzia e i suddetti collaboratori, fondato sulla provenienza della nomina dallo stesso soggetto e non sull’esigenza di garantire l’automatico adeguamento della durata della nomina del dirigente a quella degli organi di indirizzo politico; su questa premessa la Corte territoriale ha affermato la non necessità di una motivazione del provvedimento di risoluzione del rapporto di lavoro;

avverso questa sentenza il M. ricorre in cassazione sulla base di un’unica censura; l’A.R.P.A. intimata resiste con controricorso con il quale propone impugnazione incidentale condizionata assistita da un unico motivo cui resiste con controricorso il M..

con l’unico motivo del ricorso principale il M., deducendo violazione della L.R. Friuli Venezia Giulia n. 6 del 1989, art. 9, comma 6, in relazione all’ art. 97 Cost. e dell’ art. 1367 c.c. , in relazione al precitato art. 97 c.c. , sostiene che la Corte del merito non si è adeguata alle più recenti pronunce della Corte costituzionale ed in particolare a quella di cui alla sentenza n. 224 del 2010 in base alla quale le norme che contemplano un meccanismo di decadenza automatica e generalizzata dalle funzioni dirigenziali, sono lesive del principio di continuità dell’azione amministrativa che rinviene il suo fondamento nell’ art. 97 Cost..

con il ricorso incidentale, deducendosi violazione dell’ art. 112 c.p.c. , si sostiene che la Corte di Appello non avrebbe tenuto conto dell’ambiguità della domanda.

Motivi della decisione

La Corte del merito fornisce, quanto all’interpretazione della domanda in relazione al petitum ed alla causa pretendi, una logica ed adeguata motivazione nella quale viene sottolineato che non vi è stata mai incertezza sull’esatta individuazione dell’oggetto del contendere essendo chiara la relativa materia e non sussistendo contestazione sullo svolgimento dei fatti e sul contenuto delle doglianze nonche’ in ordine alla normativa invocata dalle parti e destinata a regolare il rapporto e che, comunque, il ricorrente incidentale non adempie agli oneri di specificità di cui all’ art. 366 c.p.c. , n. 6 e art. 369 c.p.c. , n. 4.

E’ pur vero che, secondo la richiamata pronunzia di questa Corte, in tema di risoluzione del rapporto di lavoro del direttore tecnico scientifico e del direttore amministrativo dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (A.R.P.A.), della L.R. Friuli Venezia Giulia 3 marzo 1998, n. 6, art. 9, comma 6, il quale prevede la cessazione dell’incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale (salvo riconferma), introduce una fattispecie di estinzione automatica del rapporto, la cui ratio va individuata nell’intento di assicurare la costante permanenza del rapporto fiduciario fra direttore generale dell’Agenzia e i suddetti collaboratori, fondato sulla provenienza della nomina dallo stesso soggetto e non sull’esigenza di garantire l’automatico adeguamento della durata della nomina del dirigente a quella degli organi di indirizzo politico: ed alla stregua dell’orientamento fatto proprio da tale pronunzia detta disposizione non si porrebbe in contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento, poiché – in linea con quanto precisato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 233 del 2006 – non riguarderebbe un’ipotesi di spoil system in senso tecnico, dal momento che non regola un rapporto fondato sull’intuitus personae tra l’organo politico che conferisce un incarico ed il soggetto che lo riceve ed é responsabile verso il primo dell’efficienza dell’amministrazione, ma concerne l’organizzazione dell’ente pubblico e mira a garantire, all’interno di esso, la consonanza di impostazione gestionale fra il direttore generale e i direttori tecnico-scientifico e amministrativo (Cass. n. 3529 del 2013).

Tuttavia e’ altrettanto vero che con sentenza n. 224 del 2010 la Corte Costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’ art. 97 Cost. , della L.R. Lazio 16 giugno 1994, n. 18, art. 15, comma 6, secondo cui il direttore amministrativo e il direttore sanitario delle aziende unità sanitarie locali o ospedaliere tessano dall’incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale e possono essere riconfermati poiché detta norma contempla un meccanismo di decadenza automatica e generalizzata dalle suddette funzioni dirigenziali, lesivo del principio di continuità dell’azione amministrativa che rinviene il suo fondamento nell’ art. 97 Cost..

La scelta fiduciaria del direttore amministrativo, effettuata con provvedimento ampiamente discrezionale del direttore generale, non implica, si è infatti sottolineato dal giudice delle leggi, che l’interruzione del conseguente rapporto di lavoro possa avvenire con il medesimo margine di apprezzamento discrezionale, poiché, una volta instaurato detto rapporto, vengono in rilievo altri profili, connessi, da un lato, all’interesse dell’Amministrazione ospedaliera alla continuità delle funzioni espletate dal direttore amministrativo, e, dall’altro lato, alla tutela giudiziaria, costituzionalmente protetta, delle situazioni soggettive del dirigente; la valutazione di tali esigenze determina, afferma la Corte Costituzionale, il contrasto della censurata disposizione con il principio costituzionale di buon andamento, in quanto essa non ancora l’interruzione del rapporto d’ufficio in corso a ragioni interne a tale rapporto, che – legate alle modalità di svolgimento delle funzioni del direttore amministrativo – siano idonee ad arrecare un vulnus ai principi di efficienza, efficacia e continuità dell’azione amministrativa.

Inoltre, ha precisato la predetta pronunzia della Corte, l’automatica interruzione ante tempus del rapporto non consente alcuna valutazione qualitativa dell’operato del direttore amministrativo, che sia effettuata con le garanzie del giusto procedimento, nel cui ambito il dirigente potrebbe far valere il suo diritto di difesa, sulla base eventualmente dei risultati delle proprie prestazioni e delle competenze esercitate in concreto nella gestione dei servizi amministrativi a lui affidati, e il nuovo direttore generale sarebbe tenuto a specificare le ragioni, connesse alle pregresse modalità di svolgimento delle funzioni dirigenziali da parte dell’interessato, idonee a fare ritenere sussistenti comportamenti di quest’ultimo suscettibili di integrare la violazione delle direttive ricevute o di determinare risultati negativi nei servizi di competenza e giustificare, dunque, il venir meno della necessaria consonanza di impostazione gestionale tra direttore generale e direttore amministrativo.

Ne’ rileva, ha sancito la pronunzia in parola, la circostanza che la norma prevede la possibilità di riconferma del direttore amministrativo: il relativo potere del direttore generale non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in corso con l’interessato alcuna significativa garanzia, atteso che dal mancato esercizio del predetto potere la norma censurata fa derivare la decadenza automatica senza alcuna possibilità di controllo giurisdizionale.

A tale conclusione il giudice delle leggi è pervenuto osservando, altresì, che la giurisprudenza costituzionale successiva alla sentenza n. 233 del 2006 ha effettuato, in relazione ad una serie di disposizioni disciplinatrici dei rapporti tra organi politici e amministrativi ovvero tra organi amministrativi, talune puntualizzazioni volte, rispetto a quanto affermato dalla citata sentenza n. 233 del 2006, a valorizzare, in particolare, il principio di continuità dell’azione amministrativa che rinviene il suo fondamento proprio nell’ art. 97 Cost..

Si è così precisato, con la suindicata giurisprudenza, che i meccanismi di decadenza automatica, “ove riferiti a figure dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi per la cui scelta l’ordinamento non attribuisce, in ragione delle loro funzioni, rilievo esclusivo o prevalente al criterio della personale adesione del nominato agli orientamenti politici del titolare dell’organo che nomina, si pongono in contrasto con l’ art. 97 Cost. , in quanto pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa, introducono in quest’ultima un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto dall’incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti” (sentenze n. 34 del 2010, n. 351 e n. 161 del 2008, n. 104 e n. 103 del 2007);

In particolare, la Corte, con la sentenza n. 104 del 2007, ha affermato, con riferimento proprio alla legislazione della Regione Lazio, che il direttore generale di Aziende sanitarie locali – nominato, con ampio potere discrezionale, dal Presidente della Regione per un periodo determinato – non può decadere automaticamente in connessione con l’insediamento del nuovo Consiglio regionale; è stata ritenuta, infatti, essere in contrasto con l’ art. 97 Cost. , la previsione della cessazione del soggetto, cui sia stata affidata tale funzione, dal rapporto di ufficio e di lavoro con la Regione “per una causa estranea alle vicende del rapporto stesso, e non sulla base di valutazioni concernenti i risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute e di funzionamento dei servizi, o – ancora – per una delle altre cause che legittimerebbero la risoluzione per inadempimento del rapporto”.

E dunque, avuto riguardo alla fattispecie in esame, emerge che il petitum della domanda del M., pur sostanziandosi nella richiesta del risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale, presuppone l’accertamento della legittimità della risoluzione del rapporto avvenuta ai sensi della L.R. Friuli Venezia Giulia 3 marzo 1998, n. 6, art. 9, comma 6 – istitutiva dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (A.R.P.A.) – il quale prevede testualmente che: “1. Il Direttore generale e’ coadiuvato da un Direttore tecnico-scientifico e da un Direttore amministrativo che sono preposti a specifiche strutture come funzionalmente individuate nel regolamento di organizzazione di cui all’art. 10. 2. Il Direttore tecnico-scientifico ed il Direttore amministrativo sono nominati con provvedimento motivato del Direttore generale e sono responsabili nei confronti dello stesso. 3. Il Direttore tecnico-scientifico è scelto tra i soggetti che, in possesso del diploma di laurea in discipline tecnico-scientifiche, abbiano svolto per almeno cinque anni qualificata attività di direzione tecnico-scientifica in materia di tutela ambientale presso enti o strutture pubbliche o private. 4. Il. Direttore amministrativo è scelto tra i soggetti che, in possesso del diploma di laurea in discipline giuridiche o economiche, abbiano svolto per almeno cinque anni qualificate attività in materia di direzione amministrativa presso enti o strutture pubbliche o private. 5. I rapporti di lavoro del Direttore tecnico-scientifico e del Direttore amministrativo sono regolamentati in analogia con quanto previsto dell’art. 7, commi 4 e 5 e con riferimento alla normativa vigente per i Direttori sanitario e amministrativo delle Aziende per i servizi sanitari. 6. Essi cessano comunque dall’ incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo Direttore generale e possono essere, anche singolarmente, riconfermati”.

Pertanto della L.R. Friuli Venezia Giulia n. 6 del 1989, art. 9, citato comma 6, stabilisce, indiscutibilmente, uni ipotesi di decadenza automatica con esonero da qualsiasi specificazione delle ragioni connesse alle pregresse modalità di svolgimento delle funzioni dirigenziali da parte dell’interessato e come tale sottratto a qualsiasi verifica giurisdizionale.

Costituisce presupposto indefettibile dell’esperita azione risarcitoria il previo accertamento, sul piano oggettivo, della illegittimità della norma sulla interruzione automatica del rapporto di lavoro: e tale approdo è espressamente auspicato nel ricorso proposto in sede di legittimità.

Orbene, ancorché sia stato ritenuta dalla richiamata giurisprudenza del giudice delle leggi la illegittimità costituzionale per violazione dell’ art. 97 Cost. , delle previsioni di altre norme regionali di decadenza automatica e generalizzata dalle funzioni dirigenziali, nel caso in esame, non può, tuttavia, farsi luogo ad una interpretazione costituzionalmente orientata della norma in questione se non ricorrendo ad una integrazione della fattispecie legale non consentita in questa sede, ostandovi l’insuperabile dettato letterale e la chiarissima ratio legis.

Sussiste, quindi, la rilevanza e la non manifesta infondatezza, per contrasto con l’ art. 97 Cost. , espressivo del principio di continuità dell’azione amministrativa, della questione di legittimità costituzionale della L.R. Friuli Venezia Giulia 3 marzo 1998, n. 6, art. 9, comma 6, nella parte in cui prevede una decadenza automatica dalle funzioni dirigenziali dei direttori tecnici ed amministrativi all’indomani della nomina del nuovo Direttore generale.

Si adotta pertanto la pronunzia di rimessione con l’adozione degli incombenti comunicatorii di legge e si dispone la sospensione – come per legge – del presente procedimento di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, visti l’ art. 134 Cost. e la L. 11 marzo 1953, n. 87, art. 23, dichiara rilevante e non manifestamente infondata in riferimento all’ art. 97 Cost. , e nei sensi di cui alla parte motiva, la questione di legittimità costituzionale della L.R. Friuli Venezia Giulia 3 marzo 1998, n. 6, art. 9, comma 6; dispone la sospensione del procedimento n. 26621 del 2014. Ordina l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Manda alla cancelleria di curare la notifica della presente ordinanza alle parti del giudizio di legittimità, al Presidente della Giunta regionale del Friuli Venezia Giulia e la comunicazione della stessa al Presidente del Consiglio regionale del Friuli Venezia Giulia.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 4 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 15 luglio 2016