Federazione Sindacati Indipendenti

Impiegati dello stato, carriere, agenzia delle dogane, contratto collettivo integrativo, limitazione al personale in servizio, legittimità, fondamento Cassazione Civile, sez. lavoro, sentenza 13/07/2016 n° 14320

SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Sentenza 13 luglio 2016, n. 14320

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – rel. Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 13266/2011 proposto da:

R.G., (OMISSIS), D.C.G. (OMISSIS), V.G. (OMISSIS), D.S.G. (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato ROBERTO DE NARDO, rappresentati e difesi dall’avvocato ANDREA BAVA, giusta delega in atti;

– ricorrenti –

contro

AGENZIA DELLE DOGANE, C.F. (OMISSIS), in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, ALLA VIA DEI PORTOGHESI, 12;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 826/2010 della CORTE D’APPELLO di GENOVA, depositata il 25/11/2010 r.g.n. 210/2008;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 28/01/2016 dal Consigliere Dott. LUCIA TRIA;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FUZIO Riccardo, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Svolgimento del processo

1.- La sentenza attualmente impugnata (depositata il 25 novembre 2010) respinge l’appello di R.G. e degli altri litisconsorti indicati In epigrafe avverso la sentenza n. 86/2007 del Tribunale di Genova, di rigetto della domanda dei ricorrenti – tutti dipendenti dell’Agenzia delle Dogane ormai in pensione – volta ad ottenere: 1) la dichiarazione di illegittimità del Contratto Collettivo Nazionale Integrativo (d’ora in poi: CCNI) per il personale della suddetta Agenzia laddove, nel dare attuazione al CCNL nella parte relativa alle procedure selettive per lo sviluppo economico, ha negato l’accesso alla progressione economica ai dipendenti che erano in quiescenza alla data di stipulazione del CCNI medesimo (13 ottobre 2005); 2) la condanna della Agenzia stessa a corrispondere loro il trattamento economico ritenuto di spettanza per effetto di tale progressione.

La Corte d’appello di Genova, per quel che qui interessa, precisa che:

a) non si ravvisa la dedotta illegittimità del CCNI nella parte suindicata, in quanto il CCNL nulla prevedeva sul punto e la norma in discussione costituisce estrinsecazione del potere di regolamentazione conferito espressamente alla contrattazione integrativa, ne’ può affermarsi che il CCNI abbia nella specie inciso su posizioni giuridiche gia’ consolidatesi in capo agli appellanti;

b) d’altra parte, come affermato dal primo giudice, il CCNI – laddove ha limitato l’accesso alla procedura selettiva in oggetto a coloro che erano ancora in servizio alla data del 13 ottobre 2005 – ha operato una scelta ragionevole, evitando che le risorse del Fondo di Agenzia per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività venissero impegnate per progressioni economiche che non potevano produrre alcun beneficio in favore dell’Agenzia delle Dogane, come sarebbe stato nell’ipotesi di ammissione ai percorsi formativi di soggetti già pensionati;

c) pertanto, il discrimine temporale in contestazione deve considerarsi posto dal CCNI ragionevolmente e legittimamente, onde non può esserne valutato in sede giurisdizionale il merito, tanto più che non si comprende quali siano i diversi criteri temporali che secondo gli appellanti avrebbero dovuto essere applicati.

2.- Il ricorso di R.G. e degli altri litisconsorti indicati in epigrafe domanda la cassazione della sentenza per due motivi; resiste, con controricorso, l’Agenzia delle Dogane, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato.

Motivi della decisione

1 – Sintesi dei motivi di ricorso.

1.- Il ricorso è articolato in due motivi.

1.1.- Con il primo motivo si denuncia violazione degli artt. 82 e 83 del CCNL relativo al personale del Comparto delle Agenzie fiscali per il quadriennio normativo 2002-2005 e il biennio economico 2002-2003.

Si sostiene che le suddette disposizioni contrattuali avevano inteso rimettere al contratto integrativo soltanto la determinazione del numero dei dipendenti che avrebbero potuto fruire della progressione economica dalla categoria F5 a F6 e la data di decorrenza di tale progressione.

Pertanto, il Contratto Collettivo Nazionale Integrativo (d’ora in poi: CCNI) della Agenzia delle Dogane non era legittimato ad inserire l’ulteriore requisito soggettivo per l’ammissione alla partecipazione alla procedura selettiva per lo sviluppo economico – avente efficacia retroattiva dall’1 gennaio 2005 – rappresentato dall’essere in servizio alla data di stipulazione del CCNI medesimo (13 ottobre 2015).

La sentenza impugnata ha considerato legittima tale norma del CCNI, così applicando una disposizione che sarebbe in aperto contrasto con quelle sovraordinate del CCNL. 1.2.- Con il secondo motivo si denuncia omessa, illogica e/o contraddittoria motivazione su un punto decisivo.

Si rileva che i ricorrenti sarebbero sicuramente rientrati, come punteggio, tra i beneficiari della progressione economica in oggetto, essendo in servizio l’1 gennaio 2005, data di decorrenza di tale progressione.

In questa situazione, a fronte della rilevata illogicità della disposta ammissione al procedimento per la suddetta progressione soltanto dei dipendenti che erano in servizio alla data di stipulazione del CCNI medesimo (13 ottobre 2015), la Corte territoriale si sarebbe “rifugiata… in considerazioni sterili sulla insindacabilità nel merito” delle scelte operate dalla contrattazione collettiva, mentre le censure degli appellanti riguardavano illogicità di tali scelte e, quindi, profili attinenti il diritto e non il merito.

2 – Esame delle censure.

2.- I due motivi di ricorso – da esaminare congiuntamente(data la loro intima connessione – non sono da accogliere per le ragioni di seguito esposte.

3.- In linea generale sul rapporto tra contrattazione collettiva ed integrativa nel lavoro pubblico contrattualizzato, va ricordato che del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40 (nel testo vigente prima delle modifiche apportate dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 , applicabile “ratione temporis”), dopo aver stabilito, al comma 1, che: “la contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali”, al comma 3 specifica:

“La contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato, la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi, la struttura contrattuale e i rapporti tra i diversi livelli…. La contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultima prevedono; essa può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni. Le pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli Strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono mille e non possono essere applicate”.

In base alla consolidata e condivisa giurisprudenza di questa Corte, il suddetto art. 40, comma 3, laddove prevede che “la contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali”, con divieto, a pena di nullità, di sottoscrivere accordi in contrasto con i “vincoli” risultanti da questi ultimi, si riferisce a vincoli specifici, connessi a determinate materie e ad ambiti di disciplina espressamente esclusi dalla contrattazione collettiva integrativa e riservati alla contrattazione nazionale (Cass. 30 dicembre 2010, n. 26493; Cass. 22 settembre 2015, n. 18673).

4.- Nel caso di specie il CCNL relativo al personale del Comparto delle Agenzie fiscali per il quadriennio normativo 2002-2005 e biennio economico 2002-2003 (che viene in considerazione) contiene, per quel che qui interessa, le seguenti disposizioni:

a) art. 4 (Contrattazione collettiva integrativa), che stabilisce: comma 1: “le parti di cui all’art. 11 (composizione delle delegazioni della contrattazione integrativa) sottoscrivono il contratto collettivo integrativo con le risorse del fondo previste dall’art. 84 (fondo), al fine di incrementare la produttività e la qualità del servizio e di sostenere i processi di riorganizzazione e di innovazione tecnologica e organizzativa”; comma 2: “il contratto collettivo integrativo regola i sistemi di incentivazione del personale sulla base di obiettivi e programmi di incremento della produttività e di miglioramento della qualità del servizio, definisce i criteri generali delle metodologie di valutazione basate su indici e standard di valutazione ed indica i criteri di ripartizione delle risorse del fondo unico di Agenzia fra le varie finalità di utilizzo indicate nell’art. 85”; comma 6: “i contratti di cui al presente articolo non possono essere in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o comportare oneri non previsti rispetto a quanto indicato nel comma 1. Le clausole difformi sono nulle e non Possono essere applicate”;

b) art. 82 (Sviluppi economici all’interno delle aree), comma 3, secondo cui: “Lo sviluppo economico si attua con la stipulazione del contratto integrativo di Agenzia, nel limite delle risorse finanziarie esistenti e disponibili nel fondo di cui all’art. 85 (fondo) e nel rispetto di quanto ivi stabilito al comma 2, sesta alinea, (certezza e stabilità delle risorse), nonché dei criteri generali previsti dal presente CCNL all’art. 83 (procedure e criteri di selezione per lo sviluppo economico)”;

c) art. 83 (Procedure e criteri di selezione per lo sviluppo economico all’interno dell’area), secondo cui: comma 1: “Lo sviluppo economico di cui all’art. 82 (sviluppi economici all’interno delle aree) è effettuato secondo i criteri e le procedure di cui al presente articolo, integrabili nella contrattazione di Agenzia, sulla base di appositi indicatori ponderati in relazione al diverso livello di professionalità richiesto per i singoli profili in ciascuna area”- comma 4: “Il numero dei dipendenti che acquisisce la fascia retributiva è stabilito in funzione delle risorse finanziarie disponibili”; comma 5: “La permanenza nella fascia attribuita è definita in contrattazione integrativa”; comma 7, secondo cui i criteri selettivi per i passaggi alle fasce retributive successive a quella iniziale, indicati nel precedente comma 6, sono “integrabili nella contrattazione integrativa”;

d) art. 85 (Utilizzo del fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività), secondo cui: comma 1: “il fondo, è finalizzato a promuovere reali e significativi miglioramenti dell’efficacia ed efficienza dei servizi istituzionali, mediante la realizzazione, in sede di contrattazione integrativa, di piani e progetti strumentali e di risultato”; comma 2: per il perseguimento di tali finalità, le risorse del Fondo vanno prioritariamente utilizzate, fra l’altro, per il finanziamento dei passaggi economici nell’ambito di ciascuna area professionale e la destinazione a tale scopo di quote di risorse aventi caratteri di certezza e stabilità; comma 4: “La contrattazione collettiva integrativa individua nell’ambito del Fondo di cui all’art 84 (Fondo per le politiche di sviluppo) le risorse da destinare al finanziamento dello sviluppo economico all’interno di ciascuna area ai sensi dell’art. 82 (sviluppi economici), e delle posizioni organizzative di cui all’art. 26 (sviluppi economici all’interno delle aree e posizioni organizzative). Dalla data di utilizzo delle risorse per le finalità citate, il Fondo viene ridotto delle somme corrispondenti, le quali sono riassegnate al Fondo stesso dalla data di cessazione dal servizio a qualsiasi titolo odi passaggio di area dei dipendenti che ne hanno usufruito”.

4.1.- Dalla complessiva lettura delle indicate disposizioni, inserite nel contesto dell’intero CCNL medesimo, si desume che in esse è stato, in primo luogo, stabilito che: 1) la sottoscrizione dei contratti collettivi integrativi dovesse essere effettuata con le risorse del “fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività” (di cui all’art. 84), “al fine di incrementare la produttività e la qualità del servizio e di sostenere i processi di riorganizzazione e di innovazione tecnologica e organizzativa” (art. 4, comma 1); 2) i contratti integrativi non solo non potessero essere in contrasto con vincoli risultanti dai contratti Collettivi nazionali, ma neppure potessero comportare oneri non previsti rispetto a quanto indicato nel suddetto comma 1 (art. 4, comma 6).

Inoltre, gli artt. 82 e 83 del CCNL – specificamente invocati dagli attuali ricorrenti – nel prevedere che (art. 82, comma 3), che lo sviluppo economico all’interno delle aree “si attua con la stipulazione del contratto integrativo di Agenzia”, hanno precisato che per i passaggi alle fasce retributive successive a quella iniziale i criteri selettivi indicati nell’art. 83, comma 6, fossero “integrabili nella contrattazione integrativa” di Agenzia (art. 83, comma 7).

Infine, dall’art. 85 risulta espressamente che le risorse del suddetto Fondo dovessero essere prioritariamente utilizzate, fra l’altro, per il finanziamento dei passaggi economici nell’ambito di ciascuna area professionale (destinando a tale scopo quote di risorse aventi caratteri di certezza e stabilità) ma sempre per il perseguimento della promozione di reali e significativi miglioramenti dell’efficacia ed efficienza dei servizi istituzionali, effettuato mediante la realizzazione, in sede di contrattazione integrativa, di piani e progetti strumentali e di risultato (art. 85, commi 1 e 2).

4.2.- Il CCNI della Agenzia delle Dogane stipulato il 13 ottobre 2005, dopo aver determinato le risorse volte ad alimentare il fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività per l’anno 2005 (art. 1), ha stabilito che alla procedure selettive per lo sviluppo economico all’interno dell’aree ivi previste potesse partecipare soltanto il personale “in servizio e/o in organico presso l’Agenzia delle Dogane alla data di sottoscrizione del presente accordo, con esclusione dei comandati da altre Amministrazioni” (art. 3, comma 2) ed ha aggiunto che, per il suddetto personale, “l’inquadramento nella posizione economica….. avverrà con decorrenza 1 gennaio 2005” (art. 3, comma 5).

4.3.- Da quanto si è detto si evince agevolmente che la suddetta previsione del requisito aggiuntivo in contestazione – essere in servizio e/o in organico al 13 ottobre 2005 – lungi dal violare i vincoli posti dal CCNL alla contrattazione integrativa, ha dato attuazione in modo del tutto legittimo al CCNL dal quale si desume che i criteri di organizzazione delle selezioni ivi stabiliti erano “integrabili” da parte del CCNI e che comunque le progressioni economiche dovevano essere organizzate dalle diverse Agenzie fiscali in modo da collegare lo sviluppo economico dei dipendenti all’interno delle aree – da finanziare con le risorse del Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività e quindi tenendo conto di precisi limiti di spesa – alla promozione di “reali e significativi miglioramenti dell’efficacia ed efficienza dei servizi istituzionali, mediante la realizzazione, in sede di contrattazione integrativa, di piani e progetti strumentali e di risultato” (art. 85, comma 1).

Evidentemente tale risultato non era ottenibile incentivando personale non più in servizio al momento della stipula del CCNI, senza che abbia alcun rilievo in contrario la disposta efficacia retroattiva della progressione economica per il personale che a quella data era in servizio. Infatti, tale retroattività, può essere intesa come conforme alla suddetta finalità  del miglioramento dell’efficacia ed efficienza dei servizi istituzionali dell’Agenzia nonché alla direttiva di correlare le “componenti salariali da attribuire a livello di contrattazione integrativa…. ai risultati conseguiti nella realizzazione” dei programmi diretti a perseguire la suddetta finalità (art. 4, comma 4, CCNL cit.).

E, quindi, può essere intesa, da questo punto di vista, come una scelta conforme al principio di ragionevolezza e al canone di buon andamento della P.A. di cui agli artt. 3 e 97 Cost..

4.4.- Quanto, in particolare, al secondo motivo di ricorso si rileva, in primo luogo, che la motivazione della sentenza impugnata anche sul punto relativo alla decorrenza del beneficio dall’i gennaio 2005 e’ del tutto coerente e logica, mentre, per quanto si e’ detto, appare del tutto illogica la prospettata attribuzione del beneficio stesso a dipendenti pensionati alla data in cui – con la stipulazione del CCNI, tra i rappresentanti dell’Agenzia delle Dogane e le OO.SS. sono state, fra l’altro, stanziate le risorse da utilizzare per le procedure per gli sviluppi economici all’interno della seconda area e della terza area che erano finalizzate ad ottenere un aumento di efficienza ed efficacia dell’attività dell’Agenzia, grazie ad un maggiore impegno dei dipendenti ovviamente in servizio.

4.5.- D’altra parte, è da considerare privo di valenza giuridica l’assunto dei ricorrenti secondo il quale sarebbero sicuramente rientrati, come punteggio, tra i beneficiari della progressione economica in oggetto – essendo in servizio l’1 gennaio 2005, data di decorrenza di tale progressione – se fossero stati inclusi nella relativa graduatoria generale di merito, approvata con determinazione n. 3768/06 del direttore dell’Area centrale personale e organizzazione.

Infatti, la rilevata legittimità della scelta del CCNI di fare riferimento esclusivamente al personale in servizio al 13 ottobre 2005, non solo porta a configurare come un atto dovuto la mancata inclusione nella suddetta graduatoria dei dipendenti per i quali questo requisito non era sussistente – come i ricorrenti – ma esclude in radice che lo stesso rilievo – avanzato in linea teorica e come tale meramente ipotetico – della sicura ricomprensione dei ricorrenti tra i destinatari del beneficio, possa trovare fondamento in posizioni giuridiche di cui i ricorrenti siano titolari e quindi possa avere una qualunque giuridica rilevanza, tanto più ove si consideri che, per consolidato e condiviso orientamento di questa Corte, il danno da perdita di “chance” in favore di un lavoratore, derivante dalle modalità di gestione, da parte di una PA, di procedure concorsuali di selezione del personale ovvero dalla revoca e/o dall’annullamento e/o dal blocco di una selezione già avviata dopo la pubblicazione della relativa graduatoria, non è ipotizzabile laddove sia da escludere l’illiceità del comportamento dell’Amministrazione (arg. ex: Cass. 19 dicembre 2015, n. 24833; Cass. SU 3 marzo 2010, n. 5023; Cass. 25 settembre 2012, n. 16233; Cass. 14 gennaio 2016, n. 495).

4.6.- Ne’ va omesso di ricordare che, in base ad consolidato indirizzo della Corte costituzionale, l’ art. 97 Cost. , comma 4, prescrive che anche il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta “l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed e’ soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso” (Corte cost. sentenze n. 37 del 2015; n. 194 del 2002; ex plurimis, inoltre, sentenze n. 217 del 2012, n. 7 e 108 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del 2009; n. 159 del 2005, n. 34 del 2004, n. 218 e n. 194 del 2002, n. 1 del 1999).

Sicché la procedura selettiva cui si riferiscono le presenti censure, essendo selezione esclusivamente interna e per titoli, non risulta neppure conforme al suddetto principio, come più volte ha affermato dalla Corte costituzionale, anche con specifico riguardo alle modalità di progressione in carriera previste dalle Agenzie fiscali (Corte cost. sentenze n. 37 del 2015; 217 del 2012; n. 150 e n. 149 del 2010; n. 293 del 2009; n. 453 del 1990).

4.7.- Infine, la circostanza che, in alcuni casi, si possa essere verificato che dei dipendenti ammessi alla procedura selettiva siano andati in pensione poco dopo il 13 ottobre 2005 è da considerare un inconveniente di fatto – inevitabile – che non infida la razionalità e legittimità della scelta operata dal CCNI, nel quale si è fatto riferimento alla data di stipulazione del contratto integrativo stesso, del tutto comprensibilmente, per quel che si è detto.

3. – Conclusioni.

5.- In sintesi, la sentenza impugnata, con esauriente e logica motivazione, risulta conforme agli indicati principi; essa, pertanto va esente da tutte le censure proposte dai, ricorrenti.

Il ricorso deve essere, quindi, respinto. Le spese del presente giudizio di cassazione liquidate nella misura indicata in dispositivo – seguono la soccombenza.

Ai sensi dell’ art. 384 c.p.c. , comma 1, si ritiene opportuno enunciare il seguente principio di diritto:

In materia di pubblico impiego contrattualizzato, gli artt. 82 e 83 del CCNL per il personale del Comparto delle Agenzie fiscali per il quadriennio normativo 2002-2005, nel prevedere che (art. 82, comma 3), che lo sviluppo economico all’interno delle aree “si attua con la stipulazione del contratto integrativo di Agenzia”, hanno precisato che per i passaggi alle fasce retributive successive a quella iniziale i criteri selettivi indicati nell’art. 83, comma 6, fossero “integrabili nella contrattazione integrativa” di Agenzia (art. 83, comma 7). Pertanto, legittimamente il CCNI della Agenzia delle Dogane, stipulato il 13 ottobre 2005, ha stabilito che alla procedure selettive per lo sviluppo economico all’interno della seconda e della terza area (ivi disciplinate) potesse partecipare soltanto il personale “in servizio e/o in organico presso l’Agenzia delle Dogane alla data di sottoscrizione del presente accordo” (art. 3, comma 2). La previsione di tale criterio selettivo integrativo, infatti, e’ del tutto conforme all’art. 85, comma 1, del CCNL cit. secondo cui le progressioni economiche dovevano essere organizzate dalle diverse Agenzie fiscali in modo da collegare lo sviluppo economico dei dipendenti all’interno delle aree – da finanziare con le risorse del Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività e quindi tenendo conto di precisi limiti di spesa – alla promozione di “reali e significativi miglioramenti dell’efficacia ed efficienza dei servizi istituzionali, mediante la realizzazione, in sede di contrattazione integrativa, di piani e progetti strumentali e di risultato”, obiettivo, evidentemente, non raggiungibile incentivando personale che non era più in servizio al momento della stipula del suddetto contratto integrativo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del presente giudizio di cassazione, liquidate in Euro 100,00 (cento/00) per esborsi, Euro 4000,00 (quattromila/00) per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito.

Cosi’ deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Lavoro, il 28 aprile 2016.

Depositato in Cancelleria il 13 luglio 2016